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이슈분석 : 기초연구관련 최신 논의

주요 선진국 정부가 긴축 재정 시대에 민간 기업 지원 및 제조업 부흥 중심 혁신 전략을 추진함에 따라 과기계에서는 과학기술 분야의 투자 감소, 특히 기초연구 투자 감소로 인한 문제점을 우려하는 논의가 대두

○ 미국과학진흥협회(AAAS)의 40회 연례 과학기술포럼과 MIT의 보고서* 발표 이후 기초연구의 투자 감소를 중장기적인 혁신 기반의 상실로 보는 뉴스 및 보고서가 지속적으로 확산

* 미국 기초연구 투자 감소의 문제점을 다룬 보고서인 ‘지연된 미래 : 미국 혁신에 위협이 되는 기초연구에 대한 투자 감소(The Future Postponed: Why Declining Investment in Basic Research Threatens a U.S. Innovation Deficit)’

최근 미국을 중심으로 한 국가 경쟁력 제고와 기초과학 연구 관련 논의를 살펴보고, 우리나라 기초연구 정책 수립시 참고할 만한 시사점을 도출

○ 미국의 의회, 정부, 과학계는 과학기술 재원 배분과 관련해 다양한 논의를 전개

○ 향후 연구의 우선순위 설정 및 국가 기초연구 전략 수립 시 활용 가능

① 정부 주도 혁신 속 과학기술 투자 하락에 대한 우려

전 세계적 경제위기 이후 한정된 재원 속 민간 기업 지원, 제조업 부흥 전략이 추진되면서 상대적으로 기초 중심의 과학기술 투자 감소 현상이 발생

미국 연구재단(NSF)에 따르면, 국가 전체 경제에서 차지하는 R&D 투자는 2012년 GDP대비 약 2.9%수준에서 수년간 정체되어 있는 상태

○ 수치상으로 크게 하락한 것은 아니나 경쟁국의 적극적 투자 확대에 따라 상대적으로 뒤처지고 있으며, 더 중요하게는 혁신과 경제 성장의 토대인 기초 연구 투자가 점차 축소

○ 이는 과학적 탐구에 가장 큰 재원을 지원하는 정부의 기초연구 예산과 장기적인 기업 연구 활성화의 측면에서 큰 문제를 야기

-	(정부 예산) 긴축된 연방 재정 하 기초연구는 정치적 논란의 여지가 있는 부분으로 10년 전보다 상당히 감소했고 향후 더 축소될 것으로 예상

※ MIT에서 발표한 보고서에 따르면 미국 전체 연방예산 중 R&D 지출은 1968년 10%에서 2015년 3.6%로 크게 감소

- (민간 기업) 외국 기업과 단기적 실적 경쟁에 놓인 미국 기업은 기초 연구를 통한 지식 창출 보다는 기존 보유 지식의 보호를 위한 특허 강화를 추진

○ 연구 재원의 절대적 감소는 장기적 생산성 제고를 위협하고, 젊은 과학자들이 참여할 프로젝트를 없애 과학자로의 경력 개발을 저해

미국 경쟁력법*의 연방 연구정책 재편에 대해 과학계는 기후 변화와 지구과학과 같은 중요 분야의 재원 삭감**이 국가 연구 역량에 심각한 타격이 될 것으로 반발

* The America COMPETES Reauthorization Act of 2015

** 본 법안에서는 NSF의 사회‧행태‧경제 과학국의 예산을 2015년 2억 7,220만 달러에서 2016-2017년에는 1억 5천만 달러로 45% 삭감하고, 지구과학 재원을 매년 12%씩 감소해 12억 달러로 축소할 것을 제안

○ 법안을 발의한 공화당 Lamar Smith의원은 과학과 혁신의 중요한 역할은 성장과 번영의 촉진이라며 기초연구의 중요성을 강조하나 고용 창출 및 경제 활성화를 위한 연구 우선순위를 주장

- 납세자의 세금은 국가적 우선순위(national priorities)에 집중되어야 하며 미래의 경제적‧국가적 안보를 위해 과학 분야의 효율적 투자와 덜 중요한 부분의 연구비 삭감을 제안

○ 과학계는 Smith 의원의 삭감된 연구비로 NSF의 수학, 물리학, 공학, 생명공학, 컴퓨터과학 투자의 증대를 지향한다는 주장은 경제적 성장 분야에 집중하겠다는 목표와 모순됨을 지적

- 미국과학진흥협회(AAAS), 미국물리학회, 미국지구물리연합, 사회과학학회연합 등이 이에 대해 항의

미국 백악관 과학기술정책실(OSTP) Jo Handelsman 부실장은 기초 과학의 가치에 대해 주장

○ 향후 우리 삶을 뒤바꿀 획기적인 기술 발전은 현재 근본적이고 호기심에 의한(curiosity-driven) 연구에 투자함으로써 가능

○ 기초 과학에 대한 논란은 언제나 지속되어 왔고, 연방 투자 프로젝트의 적절성 여부로 비난을 받던 연구가 추후 학술적‧경제적 가치를 인정받은 사례도 존재

※ Golden Fleece Award(1975년 미 상원 의원인 윌리엄 플록스마이어가 공적 자금 낭비 사례에 부여하던 상으로 첫해에 연구재단 선정), 사회과학의 게임이론 등은 당시 황당한 연구로 예산 낭비라 비판 받았으나 이후 실질적인 가치를 증명한 많은 사례가 있으며 여전히 기초연구와 그 연구의 적용‧제품생산‧지식의 가치에 대한 오해는 존재

- 근본적인 이해를 위해 자연세계를 탐구하는 것은 놀라운 새로운 통찰력을 가져와 이것이 실용적으로 활용이 될 가능성도 존재

-	이것이 바로 오바마 행정부가 호기심 주도형 연구와 임무기반형 연구를 모두 지원하고자 하는 논리임을 설명

출처 : 과학기술정책실 (2015.6.2) / 뉴욕타임즈 (2015.5.19) / 네이처 (2015.5.21) 등

https://www.whitehouse.gov/blog/2015/06/02/value-basic-research

http://www.nytimes.com/2015/05/20/business/economy/american-innovation-rests-on-weak-foundation.html?_r=0

http://www.nature.com/news/us-lawmakers-advance-controversial-science-policy-bill-1.17430

http://www.gop.gov/basic-research-spurs-american-innovation/

② 기초과학 연구의 역할 및 대중과의 소통

미국 과학진흥협회(AAAS)는 제40회 과학기술정책 연례포럼*에서 최근 기초과학에 불어 닥친 위기에 대응하는 과학계의 자성 및 노력의 필요성을 논의

* 40th annual AAAS Forum on Science and Technology Policy: 워싱턴 D.C에 400명 이상의 선출직 관료, 정부와 기업 지도자, 연구원, 교육자가 참가(2015.4.30.~5.1)

○ NSF의 France Cordóva 이사장은 Vannevar Bush*를 재조명해 새로운 제품‧산업‧고용 창출은 지속적인 자연법칙에 대한 지식 확대에 기반하며, 지식을 응용함으로써 실용적 목적을 달성할 수 있다고 주장

* 20세기 미국의 저명한 과학자로 1941년 창설된 과학연구개발국의 장관으로 취임하였고 그의 1945년 ‘과학, 그 끝없는 미개척지(Science the Endless Frontier)’ 보고서는 미국 과학기술정책의 기본방향 설정에 큰 영향력을 발휘

- NSF의 역사는 기초연구의 강조를 통해 세워졌고, 응용연구의 강조에도 여전히 90~94%는 기초연구와 관련성이 높음. 국가의 미래는 혁신에, 혁신은 대부분 발견에 달려있으며, 발견은 기초 연구에 기반

- 새로운 과학 지식의 생산성, 질병과의 전쟁, 새로운 제품과 산업 창출의 진정한 기반은 훈련된 과학자이므로 정부는 새로운 과학 지식의 촉진과 젊은 과학 영재 양성에의 집중이 필요

○	John Holdren 백악관 과학기술정책실(OSTP)장은 과학에 대한 일반 대중의 이해 제고가 필요하다고 주장

- 정부 재정의 낭비 사례로 지적된 연구원은 부당한 공격에 대응해 자신이 수행하는 연구의 가치를 더욱 잘 설명해야 함

- 대중의 피드백을 요하는 스토리텔링, 데이터 공유 프로젝트를 통한 대중 참여의 중요성이 공공 여론과 정책의 중심이 되어야 함

○ 전 AAAS 회장인 William Press는 과학자들이 과학에 회의적인 대중의 신뢰를 얻기 위해 사실과 가치 판단을 잘 구분해야 한다고 주장

- 연구‧발견‧혁신과 연계된 무엇이 가능한가(what “can” be done)와 대중의 교육이나 주장과 관련된 무엇이 실행되어야 하는가(what “should” be done)는 모두 중요하지만, 이 둘의 명확한 구분이 필요

출처 : 미국과학진흥협회 (2015.5.15) / 사이언스 (2015.5.29) 등

http://www.aaas.org/news/basic-research-often-mocked-targeted-budget-cuts-due-lack-public-understanding

http://www.sciencemag.org/content/348/6238/984.full

③ 기초 연구 지원 방식의 변화 방향

맨하탄연구소(Manhattan Institute)* 에너지정책․환경센터에서 발간한 ‘기초연구와 혁신 프론티어: 연방 지원의 분권화와 시장 해결책의 촉진’ 보고서를 통해 향후 기초 연구 지원 방식의 변화 방향을 모색

* 미국 뉴욕시에 위치하는 대표적인 공공정책 관련 핵심 싱크탱크

○ 미국의 미래 과학을 위협하는 ‘시스템적 오류’를 개선하기 위해서는 기존 R&D 재정지원 규칙을 복원하기 보다는 미국의 기초 연구에 대한 접근을 근본적으로 재구축할 시기

미국의 기초 연구 추진의 4가지 핵심 원리 제언

○ 지적 논의가 활발한 기초연구 커뮤니티의 핵심은 다양성(diversity)

① 연방 관리의 분권화(Decentralize)

- 새로운 연방 R&D 부처를 설립하기 보다는 기초연구의 실질적인 관리와 운영을 분권화할 시기가 도래

- 최소 50%정도는 연방기관의 통제 없이 대학과 연구소가 자체적으로 우수 과학자를 선정해 지원하고 관리할 수 있는 블록펀딩 형태의 재정을 지원하고, 나머지는 연방기관 관리 하에 중요한 국가적 프로젝트 추진에 활용

-	연구 기관 및 과제 선정 기준‧방식은 더 창의적이고, 더 다양하고, 행정적 부담은 적은 방식을 선택할 것

- 기초연구는 더 자유롭고, 더 개방적으로 과학자들의 과감한 탐색을 지원하는 것이 중요

② 민간 재원에 인센티브 부여(Incentivize)

- R&D의 가장 큰 주체인 민간 기업이 대학과 자체 연구소에 더 많은 기초연구 지원을 할 수 있도록 인센티브 부여

- 사내 기초 연구에 대한 세금 혜택 확대, 대학 기초연구를 후원하는 민간 조직이나 시민에 대한 획기적 조세 감면 확대가 필요

③ 탈관료화(De-bureaucratize)

- 연구 자금의 효능은 기초 연구의 지원과 모니터링 프로세스의 관료화를 없앰으로써 획기적인 증대가 가능

- 연방정부는 과학자 대상 설문을 확대 실시해 단절된 프로세스를 확인하고 보다 사용자 편의적인 대안을 마련이 필요

- 현대 정보화 도구를 활용해서 더 간단한 신청과 중앙 통제․보고가 아닌 이웃 감독 모델(neighbor watch model)로의 전환도 필요

④ 기초연구비 삭감 중지(Stop the slide)

- 기초 연구에 대한 연방 지원 삭감을 중단하고 대신 산업계 프로젝트 개발을 위한 재정지원을 축소할 것

- R&D에 적정 투자 비율을 정하긴 어렵지만, 미래 기술 돌파구가 어디서 나올지 모르므로 산업 프로젝트보다는 연구 팀에 재정을 지원하는 것이 타당

- 혁명을 창출하는 지식의 추구는 뛰어난 과학자에 의해 가능하므로 특히 연방 재원은 재능 있는 인간 중심 연구 모델의 추구가 필요

출처 : 맨하탄 연구소 (2015.2)

http://www.manhattan-institute.org/html/eper_15.htm#.VYOuIk0w-Ul

④ 우선순위 설정과 산업계 지원에 대한 비판적 의견

최근 산업 지원 정책은 주로 국가 주력 분야 기업에 대한 세금 혜택과 보조금 지원을 주요 수단으로 활용하나 언론에서는 이의 타당성에 대한 반론을 소개

영국 서섹스 대학의 Marian Mazzucato 교수는 위험을 부담하는(risk taking) 기업가에 대한 보상이 필요하다는 주장에 반대의견을 개진

○ 실제로는 정부가 초기 단계의 과학적 발견과 혁신 챔피언이 될 신생 기업을 위해 가장 큰 위험을 지고 있음

- 과학은 공공재로 정부의 기초 연구 투자는 건강 증진, 일류 대학, 일자리를 창출하는 건전한 경제와 같은 사회적 혜택(social benefits)을 통해 정당화 가능

○ 반면, 민간 기업은 위험한 프로젝트에 투자하지 않고 장래에 불명확한 경제적 보상을 제공할 뿐인데 기업에 대한 세금 감축과 첨단기술기업의 조세 회피는 미국 납세자에게 부당한 측면이 존재

- 현재의 정책은 위험의 사회화(socialize)와 보상의 민간화(privatize)로 지속적인 불평등을 확장하고 과학적 발견에 대한 지원을 감축하므로 혁신의 보상 배분에 변화가 필요

○ 기후 과학이나 헬스케어와 같은 대중적 관심 분야에서 과학적 돌파구에 대한 요구는 어느 때보다도 시급하나 연방 정부 외에 대체 재원이 부족

- 오히려 기업이 투자에 대한 장기적 시각을 갖고, 더 모험적 연구에 적극적으로 나설 수 있도록 규정을 변화시키는 것이 필요

○ 향후 혁신에 있어서 정부의 역할에 대해서는 좀 더 심도있는 논의가 필요

-	최소한 연방 지원으로 수익을 얻은 기업은 이익의 일부를 자기 주식 취득 보다는 추가적인 연구에 투자하도록 하는 규정 수립 필요

-	납세자들도 국가 혁신에 있어서 그 동안 인지되지 않았지만 혁신의 미래에 관한 일정 몫의 권한을 보유하고 있음

긴축 재정 시대에 연방 투자의 우선 순위는 민간 시장에서 적극적으로 지원할 응용 R&D가 아니라 오히려 민간 부문이 참여하지 않으나 국가의 장기적 미래 기반이 될 수 있는 기초 R&D 분야

○ 경제 위기 시대의 예산과 정치적 갈등을 정당화하기 위해 정치인은 자연스레 현실적 측면, 단기적 수요, 긴급한 문제에 집중

- 그러나 민간부문은 이미 연방 정부와 비교해 단기 R&D에 400%나 많은 투자를 하고 있으므로 이미 두 부문 간 정당한 경쟁은 현실적으로 불가능

○ 기업 R&D에 대한 연방 재정 지원은 정부가 실제로는 시장과 경쟁하고 있다는 인상을 주어 민간투자를 저하시킬 가능성도 존재

- 납세자의 돈을 받은 기업은 자체 투자를 줄일 것이고, 정부 지원에 선정되지 않은 기업은 연방 정부와 경쟁을 피하려 동일 분야의 민간투자를 삭감할 것이므로, 과학과 납세자 모두에게 불이익(lose-lose)이 초래될 가능성도 존재

출처 : 뉴욕타임즈 (2015.5.26) / 포브스 (2015.2.25) 등

http://www.nytimes.com/2015/05/27/business/giving-taxpayers-a-cut-when-government-rd-pays-off-for-industry.html?_r=1

http://www.forbes.com/sites/markpmills/2015/02/25/budget-wars-threaten-basic-science-and-future-innovation/

⑤ 시사점

긴축 재정의 위기 속에서 기초연구 투자의 축소는 한정된 자원에 따른 불가피한 선택이라는 관점과 장기적인 혁신과 국가 경제 성장의 기반을 쇠퇴시킨다는 상반된 논리가 존재

○ 기초 과학계는 특히 그 동안 호기심에 기반한 자연 현상의 발견이 수십 년 후 응용되어 기업의 상업적 성공에 활용되었음을 주장

○ 기초과학 연구는 창의적 인력교육과 양성의 산실이며 건전한 혁신 생태계의 근간으로서도 중요한 역할을 담당

과학 투자에 대한 국민의 불신은 과학 현상에 대해 대중의 이해 제고와 사회적인 요구를 수용하려는 과학계의 지속적인 노력에 의해 해소 가능

○ 새로운 감염병의 유행이나 자연 재해와 같이 과학적 사실의 전달이 필요하거나 과학계의 참여가 필요할 경우, 사회적 요구에의 적극적인 대응이 필요

○ 소통 방식에 있어서도 사실과 주장의 구분, 연구 윤리의 준수, 과학적 방법론의 활용, 피드백 채널 마련 등이 필요

정부 R&D 지원에 있어서 균형잡힌 최적의 전략 수립과 함께 실질적인 자율적 연구 활성화를 위해 연구자 친화적인 제도가 필요

○ 우리나라는 2017년까지 기초연구를 40%로 확대하겠다는 목표 아래 연구자의 아이디어에 기반한 독창적 연구를 확대하는 기초연구 전략을 설정

○ 장기적 관점에서 취약한 기초연구를 세계적 수준으로 성장시키는 동시에 국가경쟁력 제고를 위한 주력 분야를 지원할 수 있는 적정한 투자 전략 마련이 필요

○ 기초 연구 분야에서 획기적인 연구 성과의 도출을 위해서는 과제 선정 및 관리 방식에서도 자율적인 연구자 중심의 제도 도입이 필요

한정된 재원 내에서 적정 수준의 R&D 투자를 확보하기 위해서는 민간 스스로 기초 연구에 투자할 수 있도록 인센티브를 부여하는 기초 연구 지원 방식의 변화가 필요

○ 정부 지원 연구 성과의 경우 후속 연구를 장려하는 제도를 마련하는 등 기업이 장기적 시각을 갖도록 적극적으로 지원

○ 자체 기초 연구, 공공연구기관이나 대학의 기초 연구 후원에 대한 세제 혜택 부여