1. 개요

 ○ 혁신시스템 개념은 정책 분야에서 폭넓게 사용되고 있으며 혁신정책 추진은 공급측면(supply-side)과 수요측면(demand-side)으로 분류

   - 정책 입안자들은 R&D 투자 및 특허수 증가가 혁신 성공과 경제성장을 야기한다는 관점의 공급측면 정책을 선호

  

   * 공급측면 정책의 예시 : 정부지원 R&D, R&D 조세 지원 등

   - 최근 수요측면을 강조한 정책 수단으로 관심이 변화하고 있으며 혁신 성공을 위해 (잠재적)사용자의 수요 이해 및 분석에 대한 논의가 증가

 ○ 본 보고서에서는 지역 차원의 수요측면 혁신정책을 추진하는 목적과 적합한 정책 수단을 분석

   - EU 집행위원회(EC) 기업․산업총국 지원으로 수행된 지역혁신모니터 프로젝트의 보고서로 UNU-MERIT*를 중심으로 technopolis, Fraunhofer ISI가 참여

  

   * UNU-MERIT(Maastricht Economic and Social Research Institute on Innovation & Technology)

 

2. 수요측면 혁신정책의 개념

 ○ (정의) 혁신 수요 증가, 혁신 활용의 조건 개선 등 혁신을 자극․확산시키기 위한 일련의 공적 조치를 의미

   - 기존 혁신의 확산 및 새로운 혁신 발생을 위한 목적으로 공적 조치가 필요

  ○ 국가 및 지역 수준에서 실행되고 있는 수요측면 혁신정책에 대한 관심 증가는 사회적 과제를 해결하는 높은 효과성에 기인

   - 대표적인 형태는 공공조달이며 혁신을 구매하는 공공부문의 서비스 품질 및 효율성을 증가시키는 장점이 있음

   - 수요측면 혁신정책 관점에 따르면 혁신 추진시 사용자와 생산자간 상호작용이 중요하고 신제품 및 서비스의 핵심 사용자는 공공부문이며 정부는 규제와 표준을 통해 혁신 발생과 방향에 영향을 미침

   ※ 규제와 표준화 정책은 신산업 추진을 위한 정책의 주요 도구로 EU 및 국가 차원에서 자주 사용되나 지역 수준에서는 활용되고 있지 않음



 ○ (유형) 정책수단에 따라 공공조달, 규제, 민간구매지원, 시스템적 정책 등 4가지로 분류

  - 공급측면과 수요측면 정책 수단의 명확한 구분에는 한계가 있으며 이는 혁신추진 프로그램들이 다양한 유형의 수단을 혼합하여 사용하기 때문

  - 수요측면 혁신정책은 공공 또는 민간 사용자들의 참여와 수요가 명확하다는 공통적 특성을 지님



 <표 1> 수요측면의 혁신정책 도구>

 

수요측면의 혁신정책 도구		주요 내용
공공조달 (Public procurement)	혁신 제품 및 서비스 공공조달	․기존 제품 및 서비스로는 만족되지 않는 수요를 충족시킬 수 있도록 새로운 기능을 명시함으로써 혁신을 유인하는 정책
	R&D 공공조달	․R&D 서비스를 조달하는 혁신제공업체를 지원하는 정책으로 정부는 특정 수요를 명시한 후 R&D 제안서를 받아 선택하는 과정으로 진행 ※ 입찰 절차는 매우 다양하며 최근에는 사전상업화조달(Pre-Commercial Procurement, PCP)방식을 많이 사용
규제 (Regulation)	규제의 사용	․혁신을 위한 규제는 특정 혁신행동을 촉진하기 위해 정부가 산업 및 비정부조직과 폭넓게 협력할 때 사용
	표준화	․표준화는 합의를 기초로 특정기술사양의 개발을 위해 산업, 소비자, 공공기관, 관련 기관간의 자발적인 협력활동을 의미
민간구매 지원 (Supporting private demand)	구매 보조금 지원	․민간 또는 산업 수요자들이 혁신기술을 구매하는 경우 직접적으로 보조금을 지원
	조세 지원	․조세 지원은 특정 구매에 대한 감세 조치를 통해 혁신 수요를 증가시킴
	촉매적 조달	․민간 구매자들의 요구를 체계적으로 파악하는 공공조달과 민간구매지원정책의 혼합형을 의미
	인식증대 캠페인	․민간 수요를 촉진하는 인식증대캠페인은 소비자들이 갖는 혁신에 대한 안보 및 품질 정보의 간극을 채워주는 역할을 함
시스템적 정책 (Systemic policies)	클러스터 정책, 사용자지향혁신, 부문-기술-주제별 특화된 플랫폼	․조정 및 협력 수준을 증가시키고 혁신활용 촉진을 위해 사용자, 생산자, 다른 혁신 주체 간 의사소통을 증가시킴으로써 혁신시스템 발전에 영향을 미치는 정책을 의미
	선도시장전략	․선도시장출현을 지원하는 전략 ※ 선도시장이란 국제적으로 성공한 혁신이 최초로 시작되고 유지․확장된 특정 지역의 제품 또는 서비스 시장을 의미

3. EU 및 국가 차원의 수요측면 혁신정책

 ○ 최근 수요측면 정책 활용 증가는 EU의 산업정책 변화에 기인

  - 경쟁력 강화 및 지속가능성을 목표로 하는 산업정책 추진시 유럽기관, 기업, 공공부문, 비영리기관, 관련 과학단체 등 이해관계자의 참여를 핵심요소로 인식

  - 국가 차원에서는 혁신적 공공조달과 사전상업화조달 정책을 활발히 추진 중이나 지역 차원에서의 활용도는 적으며 국가프로그램에 참여하는 형태로 진행하고 있음

 ○ 유럽기술플랫폼(European Technology Platform)과 선도시장전략(Lead Market Initiative)은 EU 및 국가차원에서 추진 중인 수요측면 혁신정책의 적절한 사례



  - 유럽기술플랫폼은 연구 및 혁신정책 설계에 있어 사용자의 수요를 반영한 형태로 산업 뿐만 아니라 사회적 관련성이 있는 영역*에 초점을 맞춤

   * 바이오 연료, 건설, 철강, 산림, 지속가능한 핵에너지, 풍력, 상수도 및 위생 등

  - 선도시장전략은 혁신정책 도구와 산업정책 도구를 통합한 형태로 선도시장채택은 기술적 우월성에 의해 좌우되기보다 시장주체(산업, 정부, 소비자)의 능력에 의존

   * 적용분야 : e-헬스, 보호섬유산업, 바이오기반 제품, 재활용 및 재생에너지

  <표 2> 국가 차원의 수요측면 혁신정책 주요 사례

국가	프로그램명	특성 및 시사점
핀란드	공공부문에서 혁신조달을 위한 재정지원	․중앙 또는 지방정부는 혁신적 제품 및 서비스 조달을 위한 금융지원이 가능 ․기술혁신금융재단(Tekes)은 혁신적 조달을 실행하는 효과적인 금융지원 수단
이탈리아	녹색에너지 혁신 펀드	․중소기업 및 사회적 수요 충족을 위한 정책으로 혁신을 촉진하고 고용 창출 효과를 발생 ․중소기업과 사회적 수요측면이슈를 연결하는 것이 주요 과제
스페인	스페인 혁신전략의 공공조달	․세계에서 가장 큰 조리개를 가진 과학망원경의 조달이 목표 ․정부는 대형과학장비를 공공조달함으로써 공공업체 역량을 강화하고 스핀오프를 통한 기술 상업화를 추진
포르투갈	-	․에스토니아, 독일, 네덜란드, 리투아니아 등이 참여하여 전기자동차 확산을 위해 포르투갈어로 된 E-Mobility 프로그램을 제작 ․전기기계, 전자공학, 전기 및 소프트웨어 분야의 기업 컨소시엄을 구성하여 배터리 충전을 위한 인프라 구조를 설계․구축하고 사용자에게 충전소의 이용가능성에 대한 정보를 제공

* 자료 : OECD(2011), TrendChart mini Country Reports and the INNO Policy TrendChart database.

  

4. 지역 차원의 수요측면 혁신정책

 ○ 지역 차원의 수요측면 혁신정책은 다음과 같은 잠재적 효과가 발생

 - 지역 내 혁신적 수요(공공기관, 산업, 소비자)를 명확히 파악함으로써 향후 지역 공급업체들이 가질 수 있는 불확실성과 위험을 줄이고 혁신적 제품 및 서비스 개발, 생산, 판매를 촉진

 - 특정 산업에서의 혁신 활용 및 응용 증가는 지역 성장을 유발하고 산업내 생산성을 강화

 - 공공부문에서 혁신 활용 증가는 공공서비스 성과를 향상시키고 혁신적 공공 및 민간수요를 통해 사회적 과제를 해결

 ※ 지역에서 건강, 환경, 에너지, 수송, ICT, 주택과 같은 공공부문 서비스 정책분야에 대한 관심이 높을수록 공공조달정책 실행률이 증가

 - 동일 지역 내 혁신 생산자와 사용자의 상호작용 촉진을 통해 지역 혁신시스템의 경쟁력이 증가

 ○ 반면 지역 차원의 수요측면 정책 추진을 막는 장애요인이 존재

  ․공급업체에서 공급 제품 및 서비스에 대한 위험을 최소화하려는 경향

  ․혁신적 공공조달과 관련된 지식 및 역량 한계

  ․공공조달 영향력에 대한 인식 부족

  ․공공조달정책의 최고 실행 사례(best practice) 부족

  ․상대적으로 공공조달정책을 사용하기 어려운 국가와 지역정부간 규모 차이

○ 지역 차원에서 실행되는 수요측면 혁신정책을 다음과 같이 4가지유형으로 분류

  ① R&D 서비스의 공공조달 촉진 정책

   ․조달활동으로 혁신 수요를 조달업체가 수용함으로써 지역들은 수혜를 받을 수 있고 이러한 혁신적 조달 촉진은 모든 지역에 필요

   ․특정지역을 대상으로 한 R&D 서비스 공공조달 촉진 정책은 자율성이 낮은 지역에서 실행이 어렵기 때문에 국가 차원의 프로그램에 참여하는 것이 보다 적합



 <표 3> R&D 서비스의 공공조달 촉진 정책 주요 사례.

	현황	조치사항
벨기에북부 플랑드르 지방	플랑드르 정부는 2008년 사전상업화 조달(pre-commercial procurement, PCP)을 승인하였는데 이 조치는 플랑드르 지방정부가 13개 서로 다른 정책지역에 있는 기업과 지식기관들로부터 혁신을 구매하는 것을 의미	이 조치는 정부가 공공수요 및 구매 수요를 명확히 정의해줌으로써 공공기관들이 민간부문으로부터 혁신적 제품 및 서비스 조달을 강화시킬 수 있음 효과성이 추진을 위해 PCP R&D를 위한 절차의 계약 및 관련 법적의무 기반과 개방적이고 투명한 과정이 요구
네덜란드 최북부 프리슬란트 주	2008년 개발, 건설, 50년간의 유지 보수에 대한 추정비용을 포함한 예비디자인에 대한 콘테스트로서 움직이는 새로운 다리를 건설을 위한 “디자인 콘테스트”를 개최 프리슬란트 정부는 교각의 형태에 대해 움직일 수 있는 것을 제외하고 제약조건을 제시하지 않았기 때문에 혁신을 최대한 발휘할 수 있도록 함	콘테스트의 우승자는 예전에 한 번도 사용하지 않았던 신소재를 사용함으로써 유지보수 간격을 6개월에서 12개월로 연장하는데 획기적인 공헌을 하였고 2010년에 사용되기 시작

  ② 혁신적 제품 및 서비스의 공공조달 촉진 정책

   ․지역 수준에서 재정지원 하는 경우는 매우 드물고 일회적이거나 대형 프로그램의 일부로 실행되고 있음

  

   <표 4> 혁신적 제품 및 서비스의 공공조달 촉진 정책 주요 사례

	현황	조치사항
영국 서부 요크셔 주 웨이크필드	매해 배수 문제로 침수되는 운동장이 해결해야 할 과제였음. 웨이크필드 의회는 장기간 유지보수가 가능하고 비용 효과적이며 지속가능한 해결책을 요구하였으나 매번 요구사항이 반영된 해결책을 찾지 못함.	새로운 방법인 선도약정조달방식(Forward Commitment Procurement, FCP)을 시도 지방행정부 부동산팀들로 하여금 공급업체들이 새로운 아이디어를 내도록 하고 새로운 기술을 채택할 수 있으며 사업화시킬 수 있도록 미리 도와주는 방식

  ③ 시스템적 정책

   ․상호작용에 의한 학습과 최종소비자 참여가 주요 특징이며 사용자 중심 혁신을 최종소비자까지 확장시키는 방법인 “리빙랩”을 적절한 사례로 제시

   ․최종사용자 참여가 보다 쉽고 지배 수준이 낮아 지역 정책입안자들이 목표 및 부문을 설정함에 있어 EU 및 국가 차원보다 용이

   ․지역 수준에서 클러스터 정책과 선도시장전략 추진시 부문별, 기술별, 주제별 다양성이 적어 선택이 용이하고 지역별 특수성과 연관된 선도 시장을 선택할 수 있다는 이점이 있음



  <표 5> 시스템적 정책 주요 사례

	목표
네덜란드 암스테르담	소비자, 연구기관, 기업이 신제품과 서비스를 개발하기 위해 밀접하게 협력하고 있으며 지역주민, 인프라구조, 연구기관간의 조합은 개발된 혁신을 그 지역에서 테스트해 볼 수 있는 기회를 제공함. 암스테르담 지역 리빙랩 프로젝트 중 하나는 “스마트 도시 조성”으로 암스테르담 주민, 지역 연구기관(공공연구기관인 TNO), 지역 기업체(암스테르담 전기그리드의 운영자인 Liander), 지역정부 당국(암스테르담시의 혁신기관)간의 협력을 통해 에너지를 절약할 수 있는 방법을 고안하는 것을 목표로 함. 암스테르담 도시의 지역혁신기관 주도로 진행됨.
스웨덴 Norra Mellansverige	개방형 혁신의 장(場)을 구축하여 2014년까지 지리적 정보 기술 및 방법의 개발 및 응용을 위한 유럽 최고의 연구와 경쟁력을 보유한 센터 설립이 목표 클러스터 조직인 FPX(Future Position X)에 의해 개발된 경쟁력, 환경, 도구를 할용하고 지리적 정보시스템 및 기술(GIS/GIT) 부문의 빠른 시장성장잠재력을 활용 GIT섹터에 있는 중소기업과 서비스 또는 기술 섹터에 있는 고객 간 연결 행사 개최, 기업가정신과 서비스혁신을 촉진할 수 있는 새로운 플랫폼과 시범 개발 등 지역 구조 변화에 공헌함.

 

  ④ 민간수요의 촉진

   ․기존 혁신 확산 및 활용을 촉진시키는 것으로 민간 수요를 지원하는 직접적이고 가장 보편적인 방법

    ※ 예시 : 기계와 같은 혁신 구매시 보조금 지원

   ․특정지역이 ICT 또는 녹색기술과 같은 일반목적기술에 뒤쳐지는 경우 그 기술을 추격하는 전략 활용시 적합



  <표 6> 민간수요 촉진 정책 주요 사례

	지원내용
독일 Baden - würtemberg 지방	새로운 공장과 기계를 구매 비용 조달시 이 프로그램을 이용하며 기술융자는 신시장 적응 및 개척 비용에도 적용됨. 300인 이하 종업원을 가진 중소기업을 대상으로 하며, 재정지원이 가능한 비용에는 1)공장, 기계, 장비 비용, 2)운영비용, 3)초기단계 프로젝트 관리자 인건비, 4)시장개척 비용, 5) 신제품 소개 비용 6)외부시장분석, 시범프로젝트 및 시제품 생산 비용이 포함됨. 이와 같은 기술지원프로그램은 기업의 연구개발 촉진이 목표가 아니라 생산설비, 기계 및 장비 구매가 초점임.
슬로바키아 Bratislava 지역	이 지역은 정보통신기술(ICT)의 도입이 매우 느린 지역으로 전자정부의 도입을 필요로 함. 전자정부의 도입은 지역정부와 시민들의 원활한 의사소통 통로를 제공하고, 중소기업은 효율적인 ICT시스템 또는 서비스를 통해 기업 경쟁력을 증가시킬 수 있음. 세부적인 지원내용에는 1)지방 또는 지역차원의 전자정부 및 전자서비스 구축 2)초고속인터넷 서비스 접속 지원, 3)중소기업을 위한 ICT 도입 및 활용이 포함됨.

 

5. 정책적 시사점

 ○ 최근 사회적 니즈가 많은 영역에서 국가 및 지역 차원의 수요측면 혁신정책에 대한 관심이 증가

 ○ 지역 차원의 수요측면 혁신정책은 4가지 유형*으로 분류할 수 있으며 혁신적 수요를 촉진하는 정책의 대부분은 시스템적 정책과 민간수요 촉진 정책임

  * R&D 공공조달 촉진, 혁신적 제품 및 서비스 공공조달, 시스템적 정핵, 민간수요촉진정책

 ○ R&D 공공조달 또는 혁신 촉진 지역 프로그램들은 널리 확산되지 못한 상태이며 많은 지역들이 관련 국가 프로그램 참여를 통해 수요측면 혁신정책을 실행하고 있음

 ○ 지역 차원에서 실행되고 있는 정책 평가 부족으로 인해 적합한 실행 사례를 발견 및 정의하기 어려우며 향후 이에 대한 지속적인 평가가 요구됨

 □ 혁신에 대한 공공부문의 수요 강화를 위해 국가 차원의 공공조달프로그램에 지역을 적극 포함하고 참여를 유도하는 방안 마련이 필요

 ○ 자율성이 높은 지역은 자체 공공조달 및 사전상업화정책 추진, 시스템적 정책 추진의 효과성이 높은 지역은 혁신적 공공조달 추진을 촉진시키는 등 지역적 특성에 따른 실행 방향을 제시

 ○ 또한 효율적인 수요측면의 혁신정책 추진을 위해 지방 정부의 전략적 역할 증가, 지방 공공부문에 대한 명확한 수요 파악, 다른 지역과의 협력 등이 선행되어야 함

 ○ 최근 국과위 등을 중심으로 논의 중인 지자체 현황 및 필요성을 반영하여 자체기획 사업을 추진하기 위한 포괄보조금제도*의 효율적 실현방안 마련 필요

	* 포괄보조금 제도
	○ 중앙정부의 지방정부에 대한 이전재원 중 하나로 재정지원을 받는 지방정부가 사업운용에 재량을 가지고 포괄적인 기능 영역에 사용될 수 있게 배분되는 재원 ○ 중앙정부가 특정목적을 지정하기는 하나, 지방정부가 개략적인 요건을 만족시키는 범위 안에서 구체적인 통제를 실시하지 않는 보조금을 의미함. ○ 2009년 ｢국가균형발전특별법｣ 개정에 따라 비R&D 분야에 우선적으로 도입하여 빈곤퇴치, 공동체개발, 공공서비스 제공 등 지방발전을 위한 다양한 분야에서 추진 중 * 자료 : KISTEP(2011)

* 도표 등과 관련된 상세 내용은 첨부파일을 참조하시길 바랍니다.

* * 본 자료는 국가과학기술위원회와 KISTI NDSL서비스실, KISTEP 정책기획실 등에서 분석한 내용을 바탕으로 한 것입니다.