1. 과학기술정책

가. 일본의 과학기술정책 체계

ㅇ 일본의 과학기술정책은 1995년 제정된 「과학기술기본법」*에 근거하여 5년 주기로 책정하고 있는 「과학기술기본계획」**과 2014년 이후 매년 책정하고 있는 「과학기술혁신종합전략」***을 근간으로 함

* 2021년 4월 「과학기술기본법」을 「과학기술·혁신기본법」으로 개정함.

** 1996년부터 5년 주기로 「과학기술기본계획」(각의결정)을 책정함. 다만, 2021년 3월의 각의결정에서는 과학기술기본계획의 명칭을 「제6기 과학기술·혁신기본계획」으로 변경

*** 2014년 이후 2017년까지는 「과학기술혁신종합전략」을 책정하였고, 2018년 이후는 「통합혁신전략」으로 대체함.

- 일본 정부의 과학기술 지원(지식, 인적자원, 연구개발자금) 관련 법률은 2008년 제정된 「연구개발능력강화법」과 2018년 제정된 「과학기술혁신활성화법」이 대표적

ㅇ 일본 정부는 지금까지 6차례의 과학기술기본계획을 책정하였는데, 기본계획의 책정에 앞서 「종합과학기술·혁신회의(CSTI)」(후술)의 의결을 거쳐야 하고, 다음 4가지 사항을 담아야 함

- ①연구개발 추진에 관한 종합적인 방침 ②연구개발 인재* 육성 시책 ③연구개발 환경 정비 시책 ④연구개발 성과의 실용화 및 혁신 창출 관련 환경 정비 시책 등

* 연구자 등, 연구개발 지원 인재, 연구개발 성과를 활용하여 새로운 사업을 창출하거나 지원하는 인재,  

나. 일본의 과학기술·혁신정책

1) 개념

ㅇ 일본정부는 2011년 8월 「제4기 과학기술기본계획」을 각의결정하면서, 과학기술·혁신이라는 개념을 처음으로 사용하였고, 과학기술정책에 혁신정책 대상을 끌어들여 양자를 통합적(一体的)으로 추진하기 시작

- 제4기 과학기술기본계획은 과학기술·혁신을 “과학적 발견이나 발명 등에 의한 새로운 지식을 바탕으로 한 지적·문화적 가치의 창조와, 이들 지식을 발전시켜 경제적, 사회적·공공적 가치의 창조로 연결시키는 혁신”으로 정의

ㅇ 일본 정부가 과학기술·혁신이라는 개념을 공식화한 것은 기존의 과학기술정책을 혁신정책의 본래 목적인 경제성장과 산업경쟁력강화로 연결시키려는 의도에서 비롯됨

- 2010년대 들어 일본정부가 과학기술·혁신정책을 표방한 근저에는 그간 자국의 과학기술정책에 대한 냉혹한 비판이 자리잡고 있음

※ IMD의 국제경쟁력평가에 따르면, 일본의 종합순위는 1989년 1위에서 1997년 17위, 2000년 21위, 2010년 27위, 2020년 34위로 크게 저하되고 있지만 과학기술분야에서만큼은 1990년대 이후 줄곧 2위를 유지(단, 2018년 이후에는 5위 밖으로 밀려나는 추세)

※ 일본이 이처럼 과학기술 분야에서 세계 최강의 경쟁력을 확보하게 된 데는 1995년 「과학기술기본법」 제정을 계기로 정부가 기초연구에 대한 지원·육성을 대폭 강화한 결과라 할 수 있음.

※ 그럼에도 일각에서는 당시 일본의 과학기술정책은 미국과 소련의 기술수준을 ‘따라잡기(catch-up)’ 위해 선택과 집중과 같은 효율적인 자원배분보다는 가능한 한 많은 자원을 과학기술 분야에 투입하는 방식으로 전개하였다고 비판

※ 나아가 일본의 ‘기술력’이 세계적으로 평가를 받게 된 것은 정부의 과학기술 정책이 성공해서가 아니라, 기업의 기술혁신 덕분이라는 비판이 거세게 등장

2) 일본의 과학기술혁신정책

ㅇ 일본의 과학기술정책에서 혁신의 범위를 ‘추적’하기 위해서는 「과학기술기본계획」(5년 주기)과 「과학기술혁신종합전략」(2014년〜2017년) 및 「통합혁신전략」(2018년〜2021년)을 면밀히 검토 필요

- 일본정부가 과학기술정책에 혁신정책을 끌어들이기 시작한 시점은 제4기 「과학기술기본계획」*(2011년〜2015년)으로 거슬러 올라감

* 제4기 기본계획은 중점분야로서 녹색혁신(green innovation:에너지효율화, 저탄소화)과 생명과학혁신(life innovation: 혁신적 예방법 개발, 새로운 조기진단법 개발 등)을 제시하고, 과학기술·혁신정책 분야의 기반데이터 정비, 정책입안에 필요한 조사연구, 인재육성 사업을 개시

- 제5기 「과학기술기본계획」(2016년〜2020년)은 사회적과제 해결을 지향한다는 제4기 기본계획을 계승하면서, 혁신을 둘러싼 국내외 환경변화를 감안하여 기술의 시스템화와 통합화에 방점을 두고, ‘초스마트사회(소사이어티5.0)’를 구현한다는 목표 제시

※ 일본의 과학기술정책은 혁신정책의 범위를 에너지, 건강·의료, 농림수산업, 도로·교통, 제조업(smart factory), 소재개발, 지역경제활성화, 지식재산전략·국제표준화, 규제·제도개혁, 능력개발·인재육성 등 경제성장(산업경쟁력강화)과 국제경쟁력 강화에 기여하는 제반 정책으로 확대

- 다만, 「통합혁신종합전략 2018」*부터는 ‘통합혁신전략추진회의’(후술) 출범과 함께, 과학기술을 ‘지식(知)’으로 인식하고, 과학기술·혁신정책은 지식을 창조하고 사회적용(社会実装)하고, 궁극적으로는 국제전개(해외진출)하는데 주력하는 것으로 인식

* 2018년 이후의 「통합혁신종합전략」은 과학기술의 중점 분야로서 AI기술, 환경에너지 관련 기술, 농업 관련 기술, 기타(광·양자, 첨단소재, 건강·의료, 해양, 우주) 분야 외에 경제안전보장 강화(기술개발, 공급망강화)와 탈탄소사회 구현(환경분야의 혁신기술 개발)을 강조

- 제6기 「과학기술·혁신기본계획」(2021년〜2025년)은 일본의 과학기술 정책 방향을 크게 기후변화 등 글로벌 과제에 대한 대응과 국내 사회구조의 개혁(소사이어티 5.0*의 구현)으로 설정

* 소사이어티 5.0은 첫째, 국민의 안전·안심을 확보하는 지속가능하고 강인한 사회, 둘째 국민 개개인의 다양한 웰빙(well-bing)이 실현되는 사회로 규정. 소사이어티 5.0 실현에 필요한 3대 정책으로서 △사이버공간과 물리적 공간의 융합 △연구력 강화 △인재 육성을 제시

※ 일본정부는 2021년 6월, 2022년 6월 각각 「통합혁신전략 2021」(각의결정), 「통합혁신전략 2022」(각의결정)를 발표

ㅇ 2021년 4월 과학기술기본법을 「과학기술·혁신기본법」으로 개명하고 「과학기술혁신활성화법」을 개정하면서, 기본법의 적용대상에 ‘혁신 창출’과 ‘인문과학 관련 과학기술’을 추가

- (과학기술·혁신기본법) 혁신창출에 대한 개념을 과학적 발견 또는 발명, 신상품 또는 새로운 서비스 개발 등 창조적 활동을 통해 새로운 가치를 창출하고, 이것을 보급함으로써 경제사회의 커다란 변화를 창출하는 것”으로 정의

※ 개념의 확장에 맞춰 정부의 과학기술 진흥방침 역시 모든 분야(인문과학 포함)의 과학기술에 관한 지식을 종합적으로 활용하되, 일본의 사회적과제에 대한 대응을 강조하고, 연구개발법인·대학과 민간사업자의 책무를 규정

- (과학기술혁신활성화법) 인문·사회과학분야의 3개 독립행정법인*을 연구개발법인으로 지정하고, 연구개발 성과를 활용하는 사업자에 출자할 수 있는 연구개발법인을 기존 22개에서 27개로 확대

* 국립특별지원교육종합연구소, 경제산업연구소(RIETI), 환경재생보전기구

다. 일본의 과학기술 연구개발 추진체계

ㅇ 일본의 과학기술·혁신 정책 추진체계는 △범정부 기획조정기구(CSTI등을 망라한 통합혁신전략추진회의) △고등교육담당 부처(문부과학성) △산업담당부처(경제산업성, 농림수산청, 국토교통성, 후생노동성) △고등교육기관(대학) △연구지원기구(Funding Agency) △연구개발기관 등으로 구성

- 문부과학성은 과학기술에 관한 범정부차원의 연구개발 프로그램과 대규모 연구프로젝트(우주개발, 해양개발 등) 수행

- 산업담당 정부부처는 산업진흥 등 각 행정목적을 위한 연구개발 추진. 농업, 의료, 통신, 에너지 등 산업진흥과 직결되고 민간부문과의 접점이 강함.

- 고등교육기관(대학)의 과학기술 진흥은 대학에 대한 일반적인 조성금(운영비교부금)은 삭감되는 반면, 다양한 연구지원기구(FA)로부터의 경쟁적자금이나 위탁연구 비중이 증가

- 일본의 과학기술 분야의 연구지원기구(Funding Agency:FA)는 기초연구, 목적지향형 연구개발, 인재육성, 국내외 연구자 교류 등을 지원*

* JSPS(일본학술회의), JST(과학기술진흥기구), NEDO(신에너지·산업기술종합개발기구(NEDO)가 대표적인 FA이고, AMED(일본의료연구개발기구)는 의료분야의 기초에서 임상, 실용화까지의 일관된 연구개발이나 환경정비, 조성을 수행.

- 일본의 과학기술 관련 연구개발기관은 여러 분야에 걸친 연구개발을 실시하는 기관(RIKEN:이화학연구소)과 특정 연구분야에 특화한 기관(NIMS:물질재료연구기구, JAEA:일본원자력연구개발기구)이 존재. 산업분야에서는 AIST(산업기술종합연구소)가 유명

2. 과학기술 거버넌스

ㅇ 일반적으로 한 국가의 과학기술·혁신정책에 대한 거버넌스가 필요하고 중요한 이유는 과학기술·혁신의 특수성과 정책 이해당사자의 복잡화에서 연유

- 첫째, 21세기 들어 과학기술·혁신은 기술개발의 가속화, 기술융합과 상호작용의 심화, 기술영역의 통합화 경향으로 불확실성 문제가 증폭되고 있고, 최근의 미중 기술패권 경쟁에서 볼 수 있듯이 과학기술의 다목적 응용가능성(예. 이중용도 기술:dual-use technology) 확대는 정책당국에 기술통제의 필요성을 제기

- 둘째, 과학기술·혁신정책에 관여하는 정책당국은 하나의 정부 부처에 국한되지 않고 다양한 부처들이 각자의 정책 목적을 추구하고, 정부 이외의 주체도 정책에 관여하는 경향이 강화

ㅇ 2018년 아베 내각은 일본의 과학기술·혁신정책을 혁신정책의 하나의 요소로 인식하고, 그간 과학기술·혁신정책의 컨트롤타워 기능을 수행한 종합과학기술혁신회의(CSTI)를 통합혁신전략추진회의의 일원(一員)으로 받아들임

가. 종합과학기술혁신회의(CSTI)

ㅇ 2014년 아베내각은 일본의 과학기술정책의 컨트롤타워인 「종합과학기술회의」(STI, 2001.1월 내각부에 설치)를 「종합과학기술·혁신회의」(CSTI)로 확대 개편

- CSTI는 총리를 의장으로 하고, 14명의 의원으로 구성. 의원은 각료 6명(내각관방장관, 내각부 과학기술정책담당대신, 총무성장관, 재무성장관, 문부과학성장관, 경제산업성장관) 민간의원 7명(대학교수, 민간기업 임원 등 국회동의인사. 임기3년), 일본학술회의회장임(2022년 8월 기준)

ㅇ 당시 아베내각은 과학기술·혁신정책의 컨트롤타워 기능강화를 위해 CSTI에 다음과 같은 4가지 권한을 부여하였고, 그 후 관련법률 개정을 통해 권한 강화

- 첫째, 과학기술 정책에 대한 조사·심의 권한이고, 이에 근거하여 「과학기술기본계획」(5년 주기), 2014년 이후 2017년까지는 「과학기술혁신종합전략」(매년)을 책정하였고, 2018년 이후는 「통합혁신전략」(후술)에 흡수 (제1장 참고)

- 둘째, 기타 과학기술의 진흥에 관한 중요사항의 결정 권한이고, 이에 근거하여 「SIP」, 「PRISM」 , 「문샷(moonshot)형 연구개발제도」 등 범정부 차원의 과학기술·혁신 관련 연구개발을 주도

- 셋째, 과학기술 관련 예산·인재 등 자원배분에 관한 조사·심의 권한이고. 상기 「과학기술혁신종합전략」(매년)에 반영

- 넷째, 국가적으로 중요한 연구개발에 대한 평가 권한이고, 특히 대규모 연구개발에 대한 평가 및 팔로업 수행

ㅇ CSTI는 「SIP」, 「PRISM」, 「문샷형 연구개발제도」에 대해 예산책정·배분과 함께 연구개발 프로젝트 발굴 및 프로그램 디렉터(PD) 결정 기능을 수행

- CSTI는 2014년 이후 SIP의 연구개발 프로그램에 대한 거버넌스 틀을 갖추었고, 이러한 방법론을 「PRISM」과 「문샷형 연구개발제도」에도 적용

ㅇ 컨트롤타워 기능강화 차원에서 2021년 4월 내각부에 「과학기술·혁신추진사무국」 신설

※ 그간 종합과학기술혁신회의(CSTI)의 사무국 기능은 산하 전문조사회 등의 조직을 포함하여 내각부 정책총괄관(과학기술혁신담당)이 담당

나. 통합혁신전략추진회의

ㅇ 2018년 7월 아베내각은 「통합혁신전략」(2018년 6월 각의결정)에 의거, 주요 분야별 혁신 관련 컨트롤타워 기능 강화를 위해, ‘통합혁신전략추진회의’를 설치

- 일본의 과학기술·혁신정책을 ‘Policy for STI’와 ‘STI for Policy’ 관점에서 보면 통합혁신전략추진회의는 양자의 컨트롤타워를 통합한 것임

ㅇ 종합과학기술혁신회의(CSTI)는 통합혁신전략추진회의의 일원으로 ‘전락’

ㅇ 통합혁신전략추진회의가 다루고 있는 주제는 데이터기반, 전략적 연구개발, 창업, 육성 기술인데, 특히 AI, 바이오, 양자 3분야를 일본이 강화해야 할 주요 기술로 지목

- 통합혁신전략추진회의는 바이오전략 이외에도 AI전략*, 양자기술 이노베이션 전략**, 혁신적 환경이노베이션 전략(2020년 1월), 소재혁신력강화전략(2021년 4월)을 책정한 바 있음. 단, 건강의료전략은 건강·의료전략추진본부가 책정

* 2019년 6월 「AI전략2019」(2019.6.1.)를 책정하였고, 2021년 6월에는 후속판으로서 「AI전략2021」(2021.6.1.)을 책정한데 이어 2022년 4월에는 「AI전략2022」(2022.4.22.)를 책정

** 2020년 1월 「양자기술 이노베이션전략」(2020.1.21.)을 책정한 데이어 2022년 4월에는 「양자기술 이노베이션전략 로드맵」 개정판과 「양자미래사회비전」을 책정

ㅇ 통합혁신전략추진회의는 「통합혁신전략2021」(2021년 6월 각의결정)에 의거하여 경제안전보장 관련 기술개발(‘경제안전보장 중요기술육성 프로그램’)에 착수하였고, 궁극적으로는 5,000억 엔 규모의 경제안전보장기금*을 설치한다는 계획

* 일본정부는 2021년 4월 「과학기술혁신활성화법」(2018년 제정)을 개정하여, 5개 FA(연구지원기구)에 설치하는 기금 중 일부를 ‘특정중요기술’의 연구개발 목적의 소위 ‘경제안전보장 기금’으로 지정할 수 있게 함

- 일본정부는 미·중 간 기술패권 경쟁이 격화되고 있는 가운데 그 핵심은 과학기술·혁신에 있다고 보고, 정부의 경제안전보장 전략을 강화할 수 있는 연구개발 프로젝트가 절실하다고 판단

- 일본정부는 ‘경제안전보장 중요기술육성 프로그램*’ 추진을 위해 2021년도 추경예산 2,500억 엔(문부과학성 1,250억 엔, 경제산업성 1,250억 엔) 확보

* 일본 정부는 ‘경제안전보장 중요기술 육성 프로그램’을 추진하기 위해 향후에는 기금규모를 5,000억 엔으로 확대할 예정

- 문부과학성과 경제산업성은 JST에 기금을 조성하고 기업, 대학, 국책연구기관을 대상으로 공모방식으로 사업을 추진

- 2022년 5월 일본 국회를 통과한 경제안전보장추진법 상 첨단 중요기술의 개발 지원은 과학기술·경제안전보장정책 중 조사·육성 영역에 해당

ㅇ 일본의 과학기술 거버넌스 구조변화는 그간 과학기술정책을 ‘선점’해왔던 문부과학성 등 정부부처의 ‘칸막이식 행정’의 폐해를 줄였다는 평가와 함께, 내각관방·내각부의 기능이 비대화 되는 폐단도 야기

- 특히 통합혁신전략추진회의 출범 이후 종합과학기술혁신회의(CSTI)의 위상이 약화됨에 따라 그간 일본의 과학기술력을 뒷받침한 대학 등 기초연구 분야의 경쟁력 약화와 함께 대학․ 학계를 중심으로 한 ‘불만’이 확산

3. 결론 및 시사점

□ 일본의 과학기술정책은 2010년대 들어서부터 혁신(이노베이션)을 포괄하는 방식으로 외연을 확장

ㅇ 일본은 2011년 책정된 제4기 「과학기술기본계획」에서 처음으로 혁신이라는 용어를 사용하였고, 제5기 이후에는 과학기술정책의 목표를 ‘소사이어티5.0’ 구현으로 설정

- 2021년 3월 과학기술기본계획의 명칭을 「제6기 과학기술·혁신기본계획」으로 변경하였고, 2021년 4월에는 과학기술기본법을 「과학기술·혁신기본법」으로 개정

□ 우리나라의 과학기술정책 역시 일본과 유사하게 「과학기술기본계획」을 근간으로 하고 있는 점에 비춰, 일본의 정책변화는 다음과 같은 측면에서 검토 필요

ㅇ 우리나라의 과학기술정책이 ‘포용’할 수 있는 혁신정책의 범주를 검토할 필요가 있음

- 예를 들어 일본의 통합혁신전략추진회의가 잇따라 발표하고 있는 AI전략, 바이오전략, 양자기술이노베이션전략, 혁신적환경이노베이션전략, 소재혁신력강화전략, 건강의료전략 등

ㅇ 우리나라의 과학기술정책 틀에서 경제안전보장관련 첨단 중요기술의 연구개발에 대해 어떻게 접근할 것인지 검토할 필요

ㅇ 일본의 과학기술·혁신정책에서 상대적으로 비중이 낮은 정보통신(IT)·디지털분야에 대한 국가전략 수립을 통해 우리나라의 과학기술정책을 업그레이드

□ 일본의 과학기술 거버넌스 체계 역시 2014년 내각부에 설치된 종합과학기술혁신회의(CSTI)가 2018년부터 통합혁신전략추진회의의 일원으로 ‘격하’됨

ㅇ CSTI가 그간 일본의 과학기술정책을 컨트롤하는 사령탑 역할을 제대로 수행했는가에 대해서는 의견이 나뉠 수 있음

ㅇ 그럼에도 CSTI는 일본의 과학기술기본계획을 위시한 과학기술정책의 근간을 수립하는 한편, 국가차원의 과학기술 연구개발 프로그램을 주도(기획·인력 및 예산배분·평가)하고 있다는 점에서 주목할 필요가 있음

ㅇ CSTI가 주도하고 있는 국가차원의 연구개발 프로그램(SIP, PRISM, 문샷형연구개발제도)을 프로그램 내용과 거버넌스 관점에서 보다 면밀히 검토 필요

대외경제정책연구원. 김규판 선임연구위원(keiokim@kiep.go.kr)