1. 산업정책의 재부상과 과학기술의 역할

□ 미･중 기술패권 경쟁 등 전 세계적으로 국가 안보 및 경제 안보 차원의 전략적 자율성 확보를 위한 기술주권의 중요성 확산

 ㅇ 미래 먹거리 확보를 목표로 하는 국가 간 경쟁이 산업 경쟁에서 기술 경쟁으로 전환

- 4차 산업혁명과 스마트팩토리 보급, 비대면 사회로의 전환 가속화로 인공지능, 사물인터넷(IoT) 등을 활용한 생산기술 동조화가 심화하면서 핵심 전략기술 확보가 산업경쟁력을 좌우

ㅇ 기술 주권의 개념은 국방･대테러 공공안보 등 소극적인 개념에서 국가의 미래 경쟁력, 경제･산업 안보 등으로 확대되는 경향

- 개인정보보호, 사이버보안 등 경제주체의 개별 활동 중심인 ‘보안’에 비해, ‘안보’는 국제정치･외교, 경제･산업 등 공익(public interest)까지 고려한 통합적 개념

※ 현 정부 국정과제 중 ‘안보’ 용어는 외교･국제협력, 에너지(자원)안보, 경제안보(산업,과학기술), 보건･식량안보, 우주･국방 등 여러 분야에 걸쳐 총 65회 등장하고 있으나, ‘보안’ 용어는 주로 사이버보안과 관련하여 총 8회 등장

ㅇ 보통 국가의 산업전략 대상이 되는 부문/기술(target sectors/technology) 선정 기준은 크게 ① 교역 가능할 것, ② 국내 천연자원에 의존하지 않을 것, ③ 첨단･고기술섹터일 것 등으로 제시

- 위 3가지 기준을 통해 국가 혁신이나 경쟁력이라는 포괄적인 목표로부터 특정 부문･기술에 지원역량을 집중할 수 있다는 것이 산업전략*의 핵심 논리

* 혁신전략 보다 협의로 정의되는 산업전략에는 기업가정신 활성화, 신기술분야 규제 간소화, 지식재산 및 공정거래 규칙 설계･개선 등 시장 거래 질서에 대한 조치와 과학기술 인력 및 통신･디지털 인프라 등 혁신투입 인프라에 대한 조치 등이 포함

ㅇ 각국은 기술을 중심에 두고 외교, 공급망, 경제, 안보 등 관점에서 국익을 고려한 전략의 구체화 시도

※ 미국의 경우, 전략적 기술동맹국으로 기존 5 Eyes(호주, 캐나다, 뉴질랜드, UK) 외에 이스라엘과 대만을 지정하고, QUAD, AUKUS, CHIP4 등 기술동맹･기술블록 중심의 새로운 협력관계 구축

 □ 글로벌 기술패권 경쟁에 선제적으로 대응하기 위한 실효적인 수단으로써 국가가 개입하는 산업정책에 대한 관심이 재부상

ㅇ 미국 초대 재무장관 알렉산더 해밀턴은 1791년 ‘미국 제조업에 관한 보고서’를 의회에 제출했는데, 당시 국가적으로 중요했던 제조업의 현황을 분석하고 11개 전략적 산업정책의 처방*들을 제안한 것이 산업정책의 근간

* 해밀턴이 제시한 11개 전략적 산업정책 : 보호관세, 경쟁품 수입 금지, 원재료 수출금지, 금전적 보상, 프리미엄, 원재료 관세면제, 원재료 관세환급, 해외 발명의 국내 도입 장려, 시험･검사 규정 정비, 무역 송금의 편의성 제고, 제품 운송의 편의성 제고 등

※ 산업정책(industrial policy)의 정의 : 경제 내에서 특수한 생산･무역 방식을 변경 또는 유지하기 위해 계획된 포괄적이고 의도적인 정부 정책. 신흥산업 또는 쇠퇴산업을 지원하기 위한 정책과 자원 할당 노력을 포함

ㅇ 미국을 중심으로 연방･주 정부 차원의 산업정책의 정당성과 효과성에 대한 찬반 논쟁이 지속되어 왔음

- (찬성) 노후 산업의 재활성화 및 지역 발전(예: 철강, 섬유･의복), 경제적 외부효과에 대한 합리적 보상(에너지 신산업), 부가가치 및 고용 창출(자동차), 국가 안보 등 기술적 우위 유지･확대(우주･항공, 국방)

- (반대) 전략적 산업 육성과 승자 지정(winner-picking)에 따른 시장 왜곡과 비효율성 우려, 세계무역기구 보조금 협정(WTO-ASCM) 등 자유무역을 표방하는 글로벌 규범의 제약요인 등

※ 신고전파 입장에서 산업전략은 불필요(unnecessary)할 뿐만 아니라 유해(harmful)한 조치로 간주됨. 이들의 주장에 따르면 중국 등 일부 국가의 시도는 실패로 판명되었고, 국가 관점에서는 감자칩을 만드는 것과 컴퓨터칩을 만드는 것이 무차별함(ITIF, 2020).

※ “산업정책의 가장 큰 장애물은 정부가 기술트렌드를 예측할 능력이 없다는 것(inability)이다. 따라서 서구의 새로운 산업정책은 중국의 사례에서 이미 확인된 바와 같이 무용하고 효과적이지 않은 것으로 판명될 수도 있다.”

ㅇ 일본은 2022년 2월 다양한 산업정책 수단을 포함하는 경제안전보장추진법을 발의, 동년 5월 법안이 통과했으며, 2023년 이후 3단계로 나누어 시행 예정

- 동 법에서는 중요물자의 공급망 관리 등 국가･산업 안보 확보에 관한 경제시책을 종합적이고 효과적으로 추진하기 위한 법적 근거를 제시

- 법안은 중요물자(2장), 근간 인프라(3장), 특정 중요기술(4장), 특허출원 비공개(5장) 등으로 구성되었으며, 중요물자의 공급망 관리를 우선 시행할 예정

□ 기존 산업지원 보조금의 세계무역기구(WTO) 협정 위반 가능성에 대한 우려가 지속 제기되면서, 실효성 있는 산업지원 정책 수단으로 R&D 보조금에 대한 관심 확대

ㅇ 글로벌 보호무역주의 강화로 각국 정부의 산업 보조금(subsidy)*에 대한 WTO 제소 확대 전망

* 보조금(subsidy) : 국가 기관이 특정 기업･지역･품목에 자금 지원과 세제 혜택을 주는 것으로 자유무역을 표방하고 있는 WTO는 상계관세 부과 대상으로 원칙적으로 금지

ㅇ 다만, 연구개발(R&D) 등 보편적인 기초산업 지원은 기초지원금 또는 산업촉진 프로그램(facilitation program) 형태로 예외적으로 인정

ㅇ 이에 따라 미국, 중국, EU 등에서도 국가별 중점기술을 지정하고 개발･확보의 전략성을 강화하려는 움직임

- (미국) 연구보안 등 국립과학재단(NSF)의 전략성을 강화하는 한편, 미ㆍ중 과학기술 경쟁에서 우위를 유지·확대하기 위한 핵심기술분야* R&D투자를 증액 계획

* 인공지능 및 기계학습, 고성능 컴퓨팅, 양자컴퓨팅, 첨단제조 등 10개 분야 선정

- (미국) 경제안보 목적의 Critical Technology 논의 재등장

※ 1990년대 별도 위원회를 두고 2년마다 핵심기술 목록을 작성하여 의회에 보고. 핵심기술 연구에 연방 연구비의 최소 0.5% 할당 시도

※ 2000년 전후 6~9개 기술영역 대상으로 비공개 NCT 보고서 발간 : Industry views Critical technologies(RAND). Aerospace, Mining 등 일부 분야별 보고서 작성

- (EU) 전략적 자율성(Strategic Autonomy) 확보를 위해 전략 기술분야*를 선정하고 협력 연구에 대한 지원 확대**

* 반도체, 전지, 바이오･제약, 원재료, 수소, 클라우드･엣지 등 6개 전략 분야 선정

** (협력연구 사례) Battery Alliance : 전기차, 전력망 업체 등 600여개 이상 기업･단체 참여

- (중국) 14.5 규획* 등 국가 중장기 경제전략에서 과학기술의 자립성 강화 및 주요 기술의 국산화 가속화를 천명

* 14.5 규획(’21.3) : 단기 8대 산업과 장기(10년 이상) 7대 기술을 지정하고 대규모 국가 프로젝트 추진

※ 과학기술 민군융합전략(MCF) : 민간과 국방의 공통 생태계 형성을 목적으로 국방 인프라의 민간 공유, 국방 물류 시스템과 사회 서비스의 결합, 국방동원체계 활용 방안 등 포함

 □ 본 고에서는 과학기술과 연관된 글로벌 산업정책의 전략성에 대한 최근 연구와 정책 동향을 파악하고, 이를 통해 정책적 시사점을 도출하고자 함

2. 전략적 산업정책 관련 연구

 가. R&D 등 산업정책 수단의 효과성 연구

ㅇ 피터슨 국제경제연구소*에서는 1970~2020년 미국의 주요 산업정책에 대한 평가연구 수행

* Peterson Institute for International Economics

- 동 보고서에서는 산업지원을 위한 정책 수단을 무역 조치*, 기업보조금**, 연구개발***로 유형화

* 무역조치(trade measures) : 철강, 섬유･의복, 자동차, 반도체 등 주요 산업에 대해 반덤핑관세 (AD), 상계관세(CVD), 수입제한관세(Safeguard duty) 등의 조치

** 기업보조금(subsidies) : 솔린드라, 메르세데스-벤츠(in Alabama), 폭스콘(in Wisconsin) 등을 대상으로 기술혁신 또는 고용 창출･유지 목적의 직접 지원

*** 연구개발(Research & Development) : DARPA(국방), Sematech(반도체), Operation Warp Speed(백신) 등 미국의 리더십을 강화하기 위해 기술의 최전선을 개척하기 위한 지원으로, 공공 연구소 뿐만 아니라 민간 기업, 산･연･학 컨소시엄 지원 등을 포함

 ㅇ 정책의 효과성 판단 기준은 (1) 해당 산업의 경쟁력이 강화되었는가? (2) 고용이 창출되었는가? (3) 해당 산업기술이 진보했는가? 등 3가지로 제시

 □ R&D(수단), DARPA(프로그램)이 가장 가시적인 성과를 창출한 것으로 평가

- 무역조치 : 예산을 수반하지 않는다는 장점이 있지만, 소비자와 기업에 비용을 발생시킨다는 한계도 분명함. 단순한 수입 제한 조치로는 국내 산업경쟁력 제고나 고용 창출, 기술리더십 확보에 큰 효과를 거두지 못한다는 평가

- 기업보조금 : 에너지 벤처에 대한 보조금 지원은 제품생산이 가능한 기술 수준에 이르지 못한 채 실패했으며, 자동차기업 지원만 제한적으로 고용 유지 효과가 있었던 것으로 평가

※ 태양광 기업 솔린드라는 에너지부(DOE)로부터 5억 3,500만 달러(약 5,800억 원)를 대출받았지만, 결국 2011년 파산함. 이는 정부가 시장의 승자를 예측하고 선택하는 능력이 부족하다는 점을 보여줌

- 연구개발 : 기술 혁신과 고용 창출, 산업경쟁력 확보 측면에서 가장 효과적인 수단으로 확인

※ 특히 DARPA 프로젝트의 경우 국방 기술의 발전 뿐만 아니라 인터넷, GPS 등의 기술개발을 통해 다수의 글로벌 경쟁력있는 미국 하이테크 기업을 배출하였으며, ARPA-E(에너지), ARPA-H(보건의료) 등 후속 산업정책 이니셔티브의 모델로 기능

나. 산업정책이 고려해야 할 방향성에 대한 연구

ㅇ 미국 루즈벨트 연구소(Roosevelt Institute)에서는 산업정책이나 계획의 특징과 이에 대한 비판적 시각에 대응하기 위해 고려해야 할 요인을 연구

- 미국, 프랑스, 한국, 중국의 산업정책과 성과 분석

※ (한국 사례) 1970년대 철강, 조선, 전자 등 중화학공업 육성을 목표로 보조금 정책을 시행한 결과, 연계가 긴밀했던 후방산업의 발전과 고용 창출 성과가 있었으나, 원재료･소재 등 수입 위주의 전방산업이나 비수혜산업의 경우 지속적인 경제구조 전환 요구 야기

- 투입(공급), 산출(시장), 거버넌스(소유권), 조정 기능을 기준으로 산업정책 수단을 분류

 - 지속가능하고 공정한 산업정책이 갖춰야 할 요건 : ① 정부 역량의 확장 여지(Capacity and power), ② 환경적 지속가능성(Sustainability), ③ 성장에 대한 비전과의 부합성(Affordability and Growth), ④ 인종 및 성별에 대한 포용성 (Equity and Inclusion), ⑤ 글로벌 경쟁력 강화 여부(Global Competitiveness)

다. OECD 국가들의 산업정책 연구

ㅇ OECD 국가들의 산업정책 수단

- 투자 인센티브(공공부문 투자에 의한 비용･리스크 분담 목적) : 조세 지원, 보조금, 금융지원

- 투입요소 지원(투입의 효율성 제고를 통한 성과 향상 지원) : 인력, 공공 R&D, 인프라

- 산업동학(industry dynamics) 관련 제도적 지원 : 자본시장, 노동 이동성, 기업가정신, IP 시장, 경쟁･무역정책 등

- 시장 수요 측면 : 제품 표준 등 관련 법･규제, 공공조달

- 거버넌스(이해관계자 간의 조정 메커니즘 포함) : 글로벌 협력, 민･관 포럼, 산업계 중심 위원회 등

ㅇ 산업정책 프레임워크 : 전략적 목표설계에 따른 정책수단 조합･선택 필요

- 산업전략의 설계(design) : 특정(targeted) 기술이나 임무 중심(mission-oriented) 정책의 설정 과정에서, 기존의 생산성 제고라는 목표를 넘어 지속가능성･복원력･전략적 자율성 등에 대한 고려가 필요

- 정책 수단(instrument)의 선택 : 기업 대상의 공급측면 지원정책(투자 인센티브, 투입요소 질적 제고) 이외에 시장수요(제품규제, 공공조달)와 제도적 측면(경쟁조건, 자본시장 등) 등 정책수단의 보완성이 충분히 고려되어야 함

ㅇ 산업정책에 의한 시장개입이 정당화되기 위해 고려해야 하는 요소에 대한 실증연구 결과는 다음과 같음

- R&D 조세 지원과 R&D 보조금은 혁신 성과를 극대화하는데 효과적이며, 인력과 지식이전 지원정책이 보완적인 정책수단이 될 수 있음

- 지원 대상이 특정된 일반 보조금의 효과는 불확실함. 다만, 공공 융자나 보증을 통한 지원이 효과적이며, 대기업이나 다국적 기업 보다는 소기업과 신생기업 지원의 효과성이 높음

- 산업정책의 환경 요인에 해당하는 경쟁･무역 정책은 고성과 기업의 성장과 구조변화를 위한 중요한 정책 수단*

* 보호를 통한 ‘국내 챔피언(national champion)’ 전략이 아닌, 경쟁을 통한 자원 재분배와 개방을 통한 글로벌 밸류체인 진입이 기업 성장과 구조변화의 동인이 될 수 있음

- 환경 규제와 같은 수요 측면 정책은 명령과 통제에 의한 제약이라는 한계가 있음에도 불구하고 정책 목표 달성에 효과적인 보완 수단*

* 특히 전환적 임무지향형 산업전략에서는 투입･조세 등 공급 측면과 함께 수요 측면 정책 수단의 역할이 중시

라. EU 국가들의 산업정책 연구

ㅇ EU 회원국들의 산업정책은 대부분 국가 수준에서 수행되고 있으며, 대부분 중소기업 지원을 목표로 명시

- 독일의 National Industrial Strategy 2030, 프랑스의 계획경제식 정책(dirigiste policy) 전통에 따른 기업지원 5개년 계획 등을 통해 구체화

- 대표적인 사례로 독일의 “Hermes Scheme”의 경우, 해외 채권자들의 지급불능 위험을 방지해주는 중소기업의 수출신용보증을 지원*

* 보증지원 총액은 2020년 EUR 298억 유로(약 41조 원) 규모

ㅇ EU의 산업정책은 “EU 단일시장(EU Single Market)” 원칙에 기반을 두고 있으며, 2017년 이후 European industrial strategy를 통해 정책 구체화

- 동 산업전략은 “디지털과 탈탄소 분야의 세계 혁신리더로서 EU의 위상을 견고히 하기 위해 역내 기업의 리더십과 경쟁력, 기술우위를 강화하는 것”을 목표로 함

- Horizon 2020 프로그램 아래 유럽연합 혁신위원회(EIC)를 두고 혁신을 위한 기술개발과 시장 창출을 지원

- EIC는 중소기업 지원(Phase 1,2), 상용화 지원, 미래 신기술 개발, 포상 등의 정책 수단을 활용하여, 2018~2020년 Pilot 단계에서 약 27억 유로 투입*

* 주요 지원 대상은 제품/서비스/사업모델의 차별화된 혁신을 추구하는 고위험 과제이며, 잠재적으로 글로벌 시장에서 스케일업이 가능한 유럽 연구자와 기업, 출연(grant) 방식을 포함한 4개 정책 스킴으로 지원

3. 미국의 입법 및 정책 동향

가. 미국의 시기별 산업정책 접근

ㅇ (2차 세계대전 이후) V. Bush의 Science, the Endless Frontier(1945)에 근거한 과학정책

- 연방정부의 기초과학 지원이 산업 혁신으로 연계된다는 선형(linear) 또는 연계(connected) 이론과 혁신의 pipeline 모델에 충실한 접근

- 국립과학재단(NSF)와 국립보건연구소(NIH)를 통한 연방정부의 기초연구 지원은 최고 수준의 대학 연구역량을 유지･강화하는 결과

ㅇ (1970년대) 1957년 스푸트니크 도전과 DARPA 주도기

- 소련의 스푸트니크 위성 성공적 발사에 대해 미국 국방의 우월성을 강화하고자 NASA 신설 및 DARPA 프로그램 통한 대규모 R&D 보조금 지원 수행

- 기상위성(1959), 내비게이션(1960), 마우스(1964), 반도체칩(1972), 휴대폰(1983), 고화질 TV(1989) 등 비국방 분야까지 성공적인 상업화 성과 창출

※ NASA의 아폴로 미션을 통한 달 착륙은 당시 산업정책의 또 다른 형태였으며, 이후 대규모 상업화에 성공한 주요 우주기술 및 위성통신 부문을 창출하였음

ㅇ (1980년대 이후) 일본의 부상과 글로벌 산업경쟁기

- 설계･제조 기술의 발전에 따른 일본의 빠른 산업경쟁력 추격과 대조적으로 미국 기초과학 역량의 상업적 활용이 미흡하다는 문제 제기*

* 당시 미국 혁신시스템의 문제점은 죽음의 계곡(Valley of Death)으로 표현되었는데, 연구 초기의 기초과학 역량이 최종단계 개발･사업화 역량과 괴리되는 문제점을 의미

- 1980년 바이돌법(Bayh-Dole act) : 연방자금으로 수행된 연구성과에 대해 대학의 소유권을 인정

- 1982년 SBIR/STTR : 죽음의 계곡을 극복하기 위해 중소기업과 스타트업 대상의 R&D 펀드를 제공하였는데, 이는 혁신적이고 기술기반의 중소기업을 연방정부의 R&D지원 대상으로 포함한 계기

- Sematech : DARPA 펀딩(1987~1996)을 활용하여 설계･제조･장비업체 등의 기술적 리더십을 강화하는 성공적인 반도체 산･학･연 협력 모델 창출

ㅇ (2000년대 이후) 에너지･기후 기술 및 첨단 제조기술 주도기

- 에너지 안보와 글로벌 기후 위기에 직면하여 새로운 에너지 기술에 대한 수요가 확대되면서, Advanced Research Projects Agency-Energy(ARPA-E) 진행

※ 에너지부(DOE)는 태양광･풍력 등 신재생에너지 분야별 공공R&D 지원을 대폭 확대했으며, 기술과 시장의 간격을 좁히기 위한 방편으로 Loan Program Office(LPO)를 두고 동 분야 기업 대상의 광범위한 대출 보증 지원

※ 적절한 조달연계 사업을 통해 다수의 성공사례를 창출했던 DARPA와 달리, 벤처캐피탈에 후속 자금조달을 의존해야만 했던 ARPA-E 프로그램은 시장 수용성 측면에서 제약이 있었고, 금융지원을 통한 보완 시도 또한 솔린드라 파산 등의 결과 초래

- 제조업의 쇠퇴 흐름 속에서 생산비용 절감을 목표로 공장을 이전했던 기존 “innovate here, produce there” 접근에 대한 문제의식 확산

※ ’11년 Advanced Manufacturing Partnership(AMP) 발표, ’13년 National Network of Manufacturing Institutes(NNMIs)로 연구소･대학 기술과 현장 생산기술 간 격차 해소 지원

ㅇ (2020년대) ’21년 Endless Frontier Act, ’22년 CHIPS & Science Act 등 주요 산업의 핵심 기술 확보와 공급망 관리 전략, 기술보안 강화 등으로 구체화

나. 미국의 산업정책 관련 입법 현황

ㅇ 2022년 CHIPS and Science Act (H.R. 4346)

- 자국 반도체 산업의 경쟁력 강화를 위해 생산･제조 및 공급망 강화, 연구개발 확대 등의 내용을 포함하는 CHIPS and Science Act* 제정(2022.8)

* 2021년 혁신경쟁법(S.1260 US Innovation and Competition Act)에 포함된 CHIPS 법안은 반도체와 통신(ORAN 5G) 분야를 대상으로 했으나, 2022년 공포된 법안에서는 반도체와 연구･혁신 분야를 묶어서 단일 법안으로 지원하여, Endless Frontier act of 2021과 일부 중복 내용을 포함

- (CHIPS Act of 2022) 미국 내 반도체 제조 지원, 반도체 기술센터를 통한 R&D 지원, 반도체 인력양성･교육 펀드 구성 등 총 527억달러 예산 투입계획

- (Research and Innovation) 에너지 과학 분야, 국립표준기술연구소(NIST), 국립과학재단(NSF) 등의 미래 발전 방향 제시*

* 기초 에너지연구, 에너지 안보(에너지 과학), 제조업 지원 및 첨단제조파트너십(NIST), STEM 교육, 연구보안, 협력 연구(이상 NSF) 이외에 바이오 R&D, 지역 과학기술교육 기회 확대, 초기 연구자 지원 등을 폭넓게 규정

ㅇ 한편 최초 혁신경쟁법의 일부로 2021년 제안된 Endless Frontier Act 등에서도 과학기술 진흥과 산업경쟁력 확보를 동시에 목표로 하는 정책방안 제시*

- 인공지능 및 기계학습, 고성능 컴퓨팅, 양자컴퓨팅, 첨단제조 등 10개 핵심기술분야를 지정하고, R&D투자 총 1,500억 달러(’22~’26) 확대 계획 발표

- 중국의 기술탈취에 대응한 연구보안 규정 강화 : NSF의 연구보안 및 정책에 대한 총괄적 관리를 하는 Research Security and Policy Office 규정 등*

* 연구보안 위험 및 모범사례에 대한 정보교환을 촉진하기 위해 RSI-ISAO(Research Security and Integrity Information Sharing Analysis Organization)을 두고, 교육과 정보를 제공하여 해외 기관에 의한 국내 기술탈취에 대응 지원 강화

- Strategic Competition Act of 2021 에서는 국가 안보에 반하는 사이버 공격, IP 탈취 등에 대해 수출 통제 등 대응 강화 방안 제시

ㅇ 주요 광물의 안정적 공급 확보*나 의약품 등의 공급망 보호** 및 국내 제조 효율성 지원*** 등을 위한 다양한 법안 도입

* H.R.1599 미국 중요 광물 공급 확보(Securing America’s Critical Minerals Supply Act)

* S.1366 의약품 공급망 보호 법안(Pharmaceutical Supply Chain Defense and Enhancement Act)

* S. 3780 의약품 및 장비의 국내 제조 효율성 지원 법안(Help Onshore Manufacturing Efficiencies for Drugs and Devices Act)

다. 외국인투자심의위원회(CFIUS)

ㅇ 외국인 투자에 대한 국가 안보 위협이 증대됨에 따라, 미국 정부(외국인투자심의위원회)의 검토 강화

- CFIUS는 외국인 투자의 국가 안보 측면을 직접 감독하는 기관으로 대통령이 임명한 국무위원(9인)과 기타 당연직 위원(2인)으로 구성

- 외국인 거래가 국가 안보에 위협을 가할 수 있는 ‘신뢰할만한 증거’가 있는 경우, 대통령이 직접 거래 중지 또는 차단 가능*

* OECD의 자본이동자유화 규약(Code of Liberalisation of Capital Movements)에서도 ‘국가안보’를 이유로 하는 합병 심사에 대해 자본이동 제한의 예외적 사유로 허용(2009)

ㅇ CFIUS 조사대상 : 국가 중요 인프라를 대상으로 하는 모든 외국인 투자 거래(인수 및 합병), 국토안보법에서 정의하는 국가 중요산업 및 국토 안보에 위협이 되는 경우 등

※ 행정부(대통령)가 직접 개입하여 거래를 중지시킨 사례 : 오바마 전 대통령은 FINSA를 적용하여 중국인 소유 Ralls Corporation의 미국내 풍력 발전소 건설에 대한 금지명령 시행(’12), 중국 기업의 독일 반도체 자회사 Aixtron 매입 시도에 금지명령(’16) 등

ㅇ 외국인투자위험조사현대화법(FIRRMA, 2018) 제정에 따른 CFIUS 활동 강화

- CFIUS 검토범위 확대 및 실효성 제고 : 기존 범위를 유지하되, 외국의 지배력을 초래할 수 있는 중요한 인수합병 등 문제 결정 또는 지시 권한 포함

※ 검토범위 : 미국 내 항구, 군사시설 및 기타 ‘민감한’ 정부자산 관련 부동산에 대한 외국인 구입 또는 임대, ‘중요한 기술’, ‘중요한 인프라’ 또는 ‘국가안보를 위협하는 방식으로 악용될 수 있는 민감한 데이터’를 다루는 모든 회사에 대한 외국인 투자 등

- 최근 CFIUS에서 가장 많이 조사한 27개 산업 대상, 약식 파일링, 규제요건 개선 등 파일럿 프로그램 추진(2020)

- CFIUS 검토기간 연장 : 국가안보 검토기간(45일) 추가 등

ㅇ CFIUS에 의한 통보(notice), 조사(investigation) 건수는 2017년 이후 급증

4. 한국 현황 및 시사점

가. 우리나라 최근 동향

□ 우리나라에서도 경제･산업 안보 관점에서 정책 대상이 되는 기술분야를 확대하고 다양한 정책지원 수단 도입 시도

ㅇ 국가핵심기술(산업기술보호법) : 국내외 시장에서 차지하는 기술적･경제적 가치가 높거나 관련 산업의 성장잠재력이 높아 해외로 유출될 경우에 국가의 안전보장 및 국민경제의 발전에 중대한 악영향을 줄 우려가 있는 산업기술

※ 2022년 6월 현재, 12개 분야 71개 기술 지정･고시

ㅇ 국가첨단전략기술(국가첨단전략산업법, ’22.8월 시행) : 공급망 안정화 등 국가･경제안보에 미치는 영향 및 수출･고용 등 국민경제적 효과가 크고 연관산업에 미치는 파급효과가 현저한 기술

- 지원대상 및 범위에 대한 논의가 진행 중이나, 특화단지, 특성화 대학 등을 통한 투자･인력 중심 지원 계획 발표(’22.8.3)

※ 법 개념상 첨단전략기술이 국가핵심기술에 포함되는 것으로 해석 가능 : 유출침해행위 벌칙은 국가첨단전략기술(5년 이상 징역, 20억 원 이상 벌금, 국가첨단전략산업법 제50조)이 국가핵심기술(3년 이상 징역, 15억 원 이상 벌금, 산업기술보호법 제36조) 보다 강화되었으며, 지정･변경･해제의 간주 규정(국가첨단전략산업법 제11조 7항)도 국가핵심기술이 전략기술보다 넓은 범위로 해석

ㅇ 국가 필수전략기술 : 기술･산업성숙도와 기술경쟁력을 기준으로 10개* 기술 선정(’21.12)

* 인공지능, 첨단 바이오, 5G･6G, 반도체･디스플레이, 이차전지, 수소, 첨단로봇･제조, 양자, 우주･항공, 사이버 보안 등

- 공급망･통상(대외경쟁력, 대체 불가능성), 신산업 발전 가능성(잠재력, 혁신성), 외교･안보(국방활용 및 기술도입 가능성) 등을 판단 기준으로 제시

나. 정책적 시사점

□ 국가 R&D의 전략성을 극대화하기 위한 기술 간 연계 조정 장치 필요

 ㅇ 기존 국가핵심기술(산업부) 외에 최근 발표된 필수전략기술(과기부, ’21.12월 발표), 국가첨단전략산업법 제11조의 국가첨단전략기술(산업부) 등의 개발･확보 노력과 정책 방향성에 대한 사전 조정이 없을 경우 시장에 혼란 초래 우려

 ㅇ 국가 전략적으로 필수 불가결하고 대체 불가능한 기술개발과 공급망 관리 등 경제･산업 안보와의 관련성을 고려하여 투자 방향의 유연한 조정 필요

□ 공급망 관리, 산업보안 등 넓은 의미의 산업 발전과 과학기술정책의 연계 강화를 통해 민간･수요자 중심성 제고 노력

ㅇ 정부가 펀드하고 관리하는 현 출연금 중심의 기술개발(R&D) 지원 등 저변확대에 초점을 맞춘 나눠주기식 기업지원은 한계에 이르렀다는 의견이 다수

ㅇ 혁신제품의 공공조달까지 포함하는 기술개발사업, 공공 목적을 위한 임무지향형 R&D, 공공 인프라 관점에서 산업별 인력양성 사업 등과 연계하여 산업 현장과 정부 R&D의 접점을 확대하려는 방향성이 바람직

ㅇ R&D분야의 ’22~’26 국가재정운용계획에서 민간 중심 R&D 투자 강화를 명시한 것도 유사한 정책방향의 전환 시도

- 민간투자사의 선별･인큐베이팅 역량을 활용한 민간투자주도형 기술창업지원(TIPS) 방식 확대 등을 제시

ㅇ 임무지향형(mission-oriented) R&D 사업 확대

- 생활안전, 이상 기후(폭우･폭염), 소음, 쓰레기 등 국민 실생활과 직결된 문제에 대해 기술적 해결책을 제시하는 사회문제해결형 R&D 사업 활성화 노력

- 혁신지향 공공조달의 패스트트랙을 활용한 R&D-공공조달 연계사업 확대, 국민참여예산제도 확대 등을 통해 국민과 시민사회가 정부 R&D 사업에 참여하는 채널을 확대하고 과학기술분야의 민주적 통제를 강화하여 국민 삶의 질 제고에 실질적으로 기여하는 긍정적인 효과 기대

□ 과학기술 → 기업/산업 → 지역/외교 등으로 기술 경쟁력에 기반한 총공급 측면 혁신 확산 노력을 지속

ㅇ 향후 경제･사회･글로벌 이슈*와 과학기술의 접점이 확대되는 방향으로 과학기술정책이 발전할 것으로 예상

* 국민건강 및 안전, 탄소중립과 에너지전환, 초고령사회 및 지역소멸 대응, 국방･우주, 과학기술 외교와 개발협력 등

※ 2022년 수립 중인 제5차 과학기술기본계획(2023~2027)에서는 국가･사회 현안 해결을 중심으로 포용과 생존을 위한 과학기술의 역할을 명시적으로 포함한다는 점에서 과거 계획과 차별화

과학기술정책연구원 박찬수 연구위원(pcs1344@stepi.re.kr)