1. 개요

□ 주요국은 임무지향형 혁신정책 구축을 통해 기술패권경쟁, 탄소중립 등의 국가적 난제 해결과 정부 R&D 효과성 향상 향상에 주목

※ EU:‘Horizon Europe’(5대 미션 설정, ①기후변화 대응, ②암 극복(300만명 이상의 삶의 질 향상), ③바다와 물 복원, ④100개의 기후중립적이고 스마트한 도시 마련, ⑤토양 및 식품 안전성 확보)

※ 日:Moonshot형 프로젝트(초고령화 사회, 지구온난화 등 중요한 사회적 과제에 대한 9대 목표 및 연구개발프로그램 운영)

※ 美:DARPA(국가적 임무 달성을 위한 도전적 목표 설정, 목표 대비 달성도 치밀한 성과 관리, 과정․방식은 자율)

ㅇ 국내에서도 코로나19 대응, 탄소 중립화, 미･중 패권 경쟁 대응, 고령화 사회 대응, 양극화, 재난 대비 등 사회가 당면한 문제를 해결하기 위해 임무지향형 과학기술혁신 체계 마련 강조(윤석열 정부 110대 국정과제, 2022)

- 최근 일본 수출 규제 대응과 기술패권 경쟁에 대응한 국가전략기술 육성방안(안) 발표 등 일부 임무지향형 R&D 적용

- ‘임무 중심 R&D 혁신체계 구축전략(안)’을 발표하고, 명확한 임무에 기반한 R&D 전략로드맵 수립과 임무 달성에 특화된 R&D 평가･성과 환류 체계 구축, 중장기적 안정적 투자와 신속한 사업 착수 지원 계획을 밝힘(’22.10)

ㅇ 최신 임무지향형 정책의 사례인 EU의 Horizon Europe을 살펴보고, 국내에 적용 가능한 시사점 도출 및 방안 모색

□ 유럽연합(EU)은 연구･혁신 기틀 마련 계획 Horizon Europe의 미션 실행계획 공표(’21.9)

ㅇ 이 계획은 유럽 지역에서 공모를 통해 선발된 지식인들이 다양한 이해관계자들과 협의하거나 연구기관 및 씽크탱크의 과학적 식견을 토대로 수립

- EU의 행정기관인 유럽연합집행위원회가 각 국가, 가맹국, 관련 단체 및 조직과 협의를 거쳐 수립한 2030년 달성 목표로써 5개의 미션과 그것을 달성하기 위한 구체적인 활동 계획 제시

ㅇ Horizon Europe의 미션은 Horizon 2020 중점영역을 대체하는 명확한 목표로서 제한된 수의 자립적인 프로그램에 집중

- 핵심영역 2(Pillar II)에서는 제한된 연구 미션을 도입하여 사회적으로 타당한 목표를 달성하기 위한 투자 우선순위와 방향 설정

ㅇ 임무지향형(Mission Oriented Innovation Policy) 개념이 EU의 Horizon Europe(FP9)의 Pillar II 설계에 도입되면서 새로운 동력을 얻음

- Lamy High Level Group(고위급 전문가 그룹, Pascal Lamy 회장, 2017)은 FP9에서는 글로벌 도전 문제 해결을 위해 개별 요청 과제보다는 전체 활동 포트폴리오를 포괄하는 소수의 대규모 연구 및 혁신 미션 집중을 권고

- 이 권고와 Horizon 2020(FP 8, 2014~2020)에 대한 중간 평가를 기반으로 유럽연합집행위원회(European Commission)는 두 가지 연구에 착수(2017)

(1) 미션 선정

ㅇ 미션의 정의(규정 제 7조)

- 의사소통이 쉽고 상상력을 자극하는 구체적인 목표와 일정

- 광범위한 지원 및 EU에 대한 인식 거리를 좁히기 위한 시민의 완전한 참여

- 포트폴리오 접근 방식으로개별 과제뿐만 아닌 각 과제의 조합을 통한 영향 측정

- 핵심영역 2에서 프로그램화되었지만, 다른 영역 내에서 수행된 조치와 다른 연합의 자금 지원 프로그램에서 수행된 보완 조치로부터도 혜택 수혜 가능

- 회원국의 적극적인 참여와 유럽의회와의 광범위한 교류 보장

ㅇ 미션의 범주

- EU가 가치를 부여하고 연합의 우선순위와 약속 달성 기여

- 다양한 공공 및 민간 이해관계자 참여와 유럽 전역에서의 적절성 확보

- 담대하면서도 영감을 주는 미션

- 시간제한이 명확하고 측정 가능하며 명확한 예산계획이 존재

- 파급효과(Impact)가 야심차고 탁월하면서도 달성가능한 목표 지향

- 미션 결과를 전달하는데 필요한 자원 동원 가능성 고려

-다양한 기술성숙도(TRL) 활동을 포함하고 학문 전반에 걸쳐 활동 자극

- 다양한 상향식 접근방식을 장려하고 최종 해법에 개방적 태도 견지

- 미션에 시너지 효과를 적극 고려

ㅇ 미션의 특징

- 현재 가장 시급한 사회적 과제 대응

- 의사소통이 쉽고 명확한 목표 및 일정 수립

- 구체적, 변혁적, 체계적 대응 방안 제시

-예산배정, 지원 정책, 입법 환경에 대한 재정지원을 R&D 활동에 결합

-광범위한 지원과 EU에 대한 인식 차이를 좁히기 위한 시민의 완전한 참여

ㅇ 미션 선정 프로세스

- EU는 2018년 45개→25개→12개*→5개 미션 후보 영역으로 좁혀감

* 12개 후보 미션:소아암, 디지털 시대 건강, 기술/능력 불평등 감소, 탄소중립 산업, 살기 좋은 스마트 도시, 피해자가 없는 도로, 계절적 에너지 저장, 건강하고 지속 가능하며 탄력적인 농식품 시스템, 생물다양성과 탄소저장을 위한 토지관리, 제로 폐기물 사회, 건강한 바다, 양자컴퓨팅

- 미션 선택기준(5개*):기반 공공 자문에서 20개 구분영역 범주에 대해 디지털화, 건강/웰빙, 사회･경제적 전환, 지속 가능한 생산, 교통/이동, 질병, 에너지 생산/소비의 순으로 인용

* 기후변화 적응, 암, 해양･바다와 물, 기후 중립과 스마트도시, 토양 건강과 식량

- 해당 미션이 중요해서 선정된 것도 있지만 각 국가 간의 정치적 협상의 결과도 관여되어 있으며, 20개 중 어느 것이 선정되어도 정당화 가능

※ 빈도 높은 단어:양자, 질병, 식량, 데이터, 이동, 도시, 기후, 환경, 교육, 교통, 도시지역

※ 잠재적인 임무 영역과 특정한 임무 예시:디지털화(양자), 건강(암퇴치), 깨끗한 유럽(건강한 해양, 깨끗한 도시), 식량/농업(지속 가능한 토지)

- 각 임무별 자문위원회(Mission Advisory Board)에서 ‘유럽 연구혁신의 날’ (2020.9.22.-24) 5개 임무에 대한 제안서를 EC에 제출

- 2019년 여름 5개 임무위원회(Mission Board)가 구성되고 2021년 2월 EC에 임무 관리자 임명

※ 2018년 7~11월 5개 임무에 대한 법적 기반 제안과 2019-2020 임무위원회의 임무 식별을 포함한 전략계획 작성 후 임무에 대한 Work Programme 작성(2020)

- 준비 단계(2020년 10월~2021년 9월)에서 임무 계획(세부 실행 계획, 투자전략, 성과지표 포함) 개발 후 기준*에 따라 임무를 평가

* 부가가치, 명확한 연구혁신 내용, 수용성(buy-in), 실행 계획의 실현 가능성, 예산 등

- EC는 2021년 9월 29일 연구 임무를 위한 19억 유로 투자계획(2021~2022) 발표

※ 임무 제안 1년 후인 ’21년 9월 29일 임무 각각에 대한 목표를 최종 확정

(2) 미션 설계 및 추진 거버넌스

ㅇ 임무 공동 설계 주체는 시민과 이해관계자, 임무위원회, EC, 유럽의회 등 포함

ㅇ 유럽연합의 임무는 사회가 직면한 가장 큰 문제를 해결하는 것이며, 연구혁신 임무는 체계적인 해결책을 통해 사회적 도전을 해결하여 사회적 변화와 영향을 미치는 것임

※ 임무는 ‘그린 딜’, ‘암 퇴치 계획’, ‘차세대 유럽과 회복기구’, ‘유럽연합 산업전략’, ‘유럽의 디지털 시대 적응’과 같은 우선순위의 주요 EU 정책을 지원

※ 임무는 FAIR(Findable/검색 가능성, Accessible/접근 가능성, Interoperable/상호운용성, Reusable/재사용성) 연구 데이터와 과학 출판물에 대한 오픈 액세스와 같은 연구 결과 재사용과 재현성 이행 지원

※ 임무는 연구혁신을 위한 프레임워크 프로그램의 새로운 지원 수단으로, 유럽 파트너십과 클러스터 등 다른 EU 펀딩 수단 및 정책과 연계가 중요

- 유럽연합 임무는 연구개발, 리빙랩, 모니터링, 시민참여 등을 통해 추진되며, 임무 거버넌스는 유럽연합, 회원국, 자문기구(임무위원회 등), 이해관계자 등으로 구성

(3) R&D 기획

□ EU 차원의 전략 계획을 먼저 수립하고, 이와 연계하여 주요 영역별, 국가별 전략계획을 수립하며, 이를 기반으로 프로그램 기획

ㅇ 각 국가가 필요한 사항을 반영하며, 개인과 단체가 각각 의견을 다양하게 제시 가능

- 이익단체, 협회, 학회 등 다양한 주체가 참여 가능하며 의견수렴과정이 대중에게 투명하게 공개

ㅇ 적합성과 적격성(Admissibility and Eligibility) 확인 후 탁월성(Excellence), 영향력(Impact), 질적 측면 및 효과에 따른 평가 및 순위 부여

- 동료 평가(Peer Review) 기반의 심층 토론, 다국가 및 다학제 전문가 참여 권고

- 다학제는 인문 사회를 포함한 분야이며, R&D가 사람에 미치는 영향과 사람에 대한 이해를 기반으로 기획되어야 함을 강조

- 인류학자, 철학자 등 다양한 분야의 전문가 참여

ㅇ 기획 단계에서 철저한 연구계획서를 요구하며, 약 2년 이상의 연구 수행 기간이 주어짐

- 발주할 사업의 목록이 2년 전에 공고되며, 200페이지 이상의 기획보고서를 제출하게 되어 있음

- 여러 국가와 팀을 이루어 컨소시엄 형태로 지원을 하다 보니 경쟁이 치열하며 해당 연구 분야에서 철저히 검증된 연구자로 구성

- 과제의 예산이 고정되어 있지 않으며, 각 연구인력에 대한 등급, 기여 비율, 비용 등과 각 연구 별 위험 및 성과, 홍보 관리 방안도 기획보고서에 포함하여 제출

- 기획 단계에서 이미 완결된 구조를 지닌 제안서를 받으며, 연구 수행기간이 길게 주어짐

ㅇ 글로벌 우수성과 글로벌 리더십, 과학기술 및 산업 경쟁력 향상 강조

- 정책의 연속성이 보장되며, 국제협력과 성과 확산 강조

(4) R&D 평가

□ 아직 미션 내 R&D 평가와 관련된 기준은 마련되지 않았으며, 과제 선정 단위에서는 연구책임자의 우수성과 영향력(Impact) 위주로 사전 평가

ㅇ 사전에 기획된 전략계획과 연계하여 평가를 실시하고, 기존의 원칙 및 가이드라인을 철저히 준수

1) 사전 합의한 목표, 성과 항목, 질적/양적 목표치에 집중

2) 사후 평가보다 사전 기획 단계에서 충분한 의견수렴 과정, 정보 공유 및 합의를 중요시

3) Peer Review(동료 평가) 기반의 심층 평가 강조와 정량적 평가보다는 평가자의 전문성 및 권위에 의한 정성적 평가에 더 큰 비중을 둠

ㅇ 5개 미션의 목표 달성은 2030년까지로 기한이 맞추어져 있어 Horizon Europe 운용 기간(2021~2027)과 불일치되어 이에 대한 해결책 요구

3. 시사점

□ EU는 Horizon Europe에서 임무지향형 혁신정책(MOIP)를 확장하고, 각 국가의 상황에 맞는 Transformer Missions*와 Accelerator Missions** 도입

* Transformer mission은 기후변화와 같은 유럽 사회 문제를 해결하는 대규모 R&I 노력을 의미하며, R&I 성과뿐만 아니라 규제 및 사용자 행동 변화, 새로운 시장 창출 등 기술이 사회 전반에 걸쳐 수용되고 적용되는 방식의 체계적 변화 목표

** Accelerator mission은 거대한 사회적 문제보다는 긴급한 산업, 경제 및 지정학적 문제에 대응하는 것이 목표이며, 산업 경쟁력 향상을 위해 더 빠르고 효율적으로 기술 솔루션을 제공하는 것이 목표이며, 궁극적으로 사회 과제 해결과 경제적 성과 창출에 기여

ㅇ 임무를 선정하는 과정에서 UN 지속가능발전목표(SDGs) 등 전 지구적 해결 과제와 사회적 도전 과제 고려 필요

- 다만 다양한 사회 문제에서 제한된 주제로 한정하여 보다 다학제적 접근이 필요한 이슈에 집중

ㅇ 구체적인 미션을 정의하기 위한 분야별 미션 위원회 구성 및 미션 기한 관련 로드맵 설정 필요

- 유럽의회에서는 기회 변화, 암, 건강한 물, 스마트시티, 토질과 식품에 대한 위원회를 구성하며, 구체적인 미션을 설정함

- 명확한 기한이 있는 임무 목표 설정과 로드맵 구상

- 국가 단위에서도 해당 미션을 달성하기 위한 정책적인 로드맵을 설정하고 있으므로, 이를 참고할 필요

※ 다만, EU는 국제기구 단위로 27개 국가가 컨소시엄 형태로 구성되어 있으므로, 우리나라에 바로 적용하기에는 프로그램과 정책에 대한 간격이 존재

ㅇ 미션 수립 과정에서 광범위한 이해관계자들의 의견수렴 채널 확대 필요

- EU는 시민사회, 펀딩기관, 민간 투자자, 연구자 등 다양한 이해관계자가 주도적으로 참여하는 형태이며, 정부는 일종의 기업가 역할, 선도적인 혁신 투자, 민간 참여를 독려하고 후속 투자를 유도하는 등 능동적인 역할 수행

- 구성원들의 사회적 합의를 동반해야 하며, 산․학․연과 시민 등 폭넓은 주체 참여

ㅇ 미션에 대한 지속적인 피드백 필요

- 기획 단계에서의 명확한 임무 설정과 이를 토대로 R&D 기획 단계가 전주기적으로 이루어지며, 측정가능한 성과 평가

- 대내외적인 환경에 따른 변화에 맞게 임무 유연화 및 조정 필요

ㅇ R&D-서비스-규제-인프라 등 관련 요소들에 대한 통합적 접근 필요

- R&D 인력, 규제, 정책 등을 함께 고려하는 정책패키지형 지원 고려

- 경제․사회적으로 영향력이 큰 임무는 통합적 접근으로 해결

ㅇ 미션 달성을 위한 관련 부처, 기관 간 협력 및 인센티브 설계 필요

- EU의 MOIP 논의에서도 국가간 정책 조정과 협력은 지속적으로 강조되는 부분으로, 국내처럼 여러 부처가 분절적으로 R&D를 지원하는 시스템에서는 협력 인센티브를 제공함으로써 부처 간, 기관 간 협력 강화 필요

- 소･부･장 사태의 경험을 토대로 범부처 협업체계 가동 필요

본 원고는 KISTEP(2022), 「과학기술혁신정책 핵심이슈 발굴 및 인텔리전스 기능강화 연구」 중 김다은 연구원(dekim@kistep.re.kr) 연구 내용을 기반으로 작성됨