출연연의 합리적 예산 배분‧조정을 위한 기관 가치 기준 탐색 연구

사업명 (AW)근거기반 R&D예산 배분‧조정 지원체계 기반 구축 연구
과제명 출연연의 합리적 예산 배분‧조정을 위한 기관 가치 기준 탐색 연구
연구책임자명 전수용, 황덕규
연구기간 2025-05-01 ~ 2025-12-31
보고서 유형 최종보고서
발행일 2026-02-24
발간번호 기관2025-038

첨부파일

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목적: ● 출연연이 창출하는 다양한 유·무형적 가치와 영향력을 명확히 정의하고 체계적으로 분석하여, 출연연의 예산 편성 과정에서 활용할 수 있는 구조화된 기준을 개발하고 제시
● 출연연 예산 배분·조정시 심의 관계자가 출연연의 유무형의 가치를 고려한 예산심의를 수행할 수 있도록 기준을 제시
주요내용: 1. 문헌연구
● 출연연은 국가 R&D 생태계의 핵심 기관으로, 고위험·공공목적 연구 수행을 통해 과학기술·경제·사회·정책 분야의 공공가치를 창출함
● 출연연의 가치는 민간기업(경제 중심)·비영리부문(사회 중심)과 달리 공적 사명 가치를 포함하는 다차원적 개념이므로, 전통적 기술성과 중심 평가는 한계가 존재함
● 출연연의 가치영역은 기능적 기여에 따라 5대 분류로 제시함:
① 과학기술적 가치 ② 경제적 가치 ③ 사회적 가치 ④ 정책적 가치 ⑤ 책임 있는 연구혁신 가치
● 기존 평가체계는 논문·특허 등 단기·정량 성과 중심으로 무형성과와 장기적 파급효과를 충분히 반영하지 못함
● 이를 보완하기 위해 주요국 평가모델과 국제 프레임워크 분석을 수행함
● 결론적으로 출연연 가치 측정은 단일 지표가 아니라 유·무형 성과와 장기 결과·책임성까지 포괄하는 통합 가치 프레임워크가 필요하며, 이는 향후 출연연 평가·예산·정책 설계의 새로운 기준이 되어야 함

2. 출연연 가치 관련 국내외 사례 분석
가. 국외 사례
● 세계 각국 국립연구소·출연연은 과거 기초·원천연구 성과 중심에서, 현재는 국가전략·사회적 임팩트 중심 미션 지향형 구조로 전환 중임
● 평가체계 역시 논문·특허 건수에서 벗어나, 사회·경제·환경·정책·안보 영향과 연구환경·문화까지 포괄하는 다층적 구조로 진화하고 있음
(1) 미국 DOE 국립연구소 체계
● DOE 산하 17개 국립연구소는 GOCO 모델(정부 소유, 민간 운영)과 M&O 계약을 기반으로, 매년 PEMP(Performance Evaluation and Management Plan)·가치판단을 통해 성과와 보상을 연계하는 평가체계를 운영함
● 평가목표는 미션 달성도, 과학·기술 성과, 시설·안전·재무·리더십·보안 등 8개 영역으로 구성되며, 결과는 Report Card로 공개됨
● Argonne, NETL, NREL 등은 투입–산출 모형 등을 활용해 GDP·고용·세수 기여 등 경제적 영향 분석을 정례화함으로써, 국립연구소의 경제·지역혁신 파급효과를 수치로 제시하고 있음
● Annual Lab Plan(ALP)은 비전–미션–전략–파트너십–운영·인력·주요성과 등으로 구성되어, 연차보고서–평가지표–전략계획이 정합적으로 연계된 구조를 보여줌

(2) 독일 프라운호퍼 사례
● 프라운호퍼는 유럽 최대 응용연구 네트워크로, 산업·사회 문제 해결형 응용연구를 명확한 미션으로 설정함
● 분산된 다수 연구소와 중앙 거버넌스를 결합한 분산–집중 혼합형 구조로, 국가 전략·지역 산업·기업 수요를 동시에 반영하는 생태계를 구축함
● 계약연구·특허·기술이전·스핀오프 등을 통해 산업혁신·생산성·고용·GDP·세수 효과를 창출하며, 1유로 투자→수배의 GDP 증가 등 계량적 임팩트 연구를 수행함
● EMI(Ernst‑Mach‑Institut) 등은 보안·회복력·재난·인프라 보호·중소기업 회복력을 연구하며, 사회·경제·기술·안보 가치를 확장된 보안 개념으로 통합함

(3) 영국 REF & UKRI EPSRC AREA
● REF는 대학 연구를 연구성과물 60% + 영향력 25% + 연구환경 15%로 평가하는 국가 단위 제도로, ‘사회적 영향’ 개념을 제도화한 대표 사례임
● 영향력은 중요성 × 도달범위 기준으로, 서사형 사례 + 증빙자료를 통해 심사함
● 환경 평가는 전략, 인력, 재원·인프라, 학문·커뮤니티 기여 등을 통해 연구환경·역량 자체를 하나의 가치 영역으로 다룸
● EPSRC AREA 모델은 Anticipate–Reflect–Engage–Act 4단계로, 연구 전 과정에 책임 있는 연구혁신을 내재화하기 위한 과정·거버넌스 프레임워크임

(4) 호주 ARC Engagement & Impact (EI)
● EI는 연구우수성와 별도로, 대학의 산·학·사회의 참여와 영향을 독립 축으로 평가하는 제도임
● 이해관계자는 사용자 재원 비중 등 정량지표 + 서술형 전략·활동 보고를 함께 평가하며,
● 영향력은 구체적 영향 사례 + 영향 창출을 위한 제도적 접근을 Low–Medium–High 등급으로 각각 따로 평가함
● 특히 ‘영향력’ 자체와 ‘영향력을 만들어내는 체계’를 분리함으로써, 성과와 시스템을 동시에 진단하는 구조를 제시함

(5) 프랑스 INRAE – ASIRPA
● INRAE의 ASIRPA는 사례 기반 사회·경제·정책·환경·보건 영향평가 방법론으로, 연구→성과→사회적 파급의 전 과정과 메커니즘에 주목함
● 연대기·영향경로·영향벡터(5대 영향차원)를 활용해, 경제, 정책·행정, 환경, 보건, 사회·지역의 다차원 성과를 질·양적으로 구조화함
● 단일 지표로 귀속하기보다, 다양한 행위자의 기여와 전환에 대해 분석하는 접근으로, ‘사명 기반 책임성’을 구현함

(6) 종합 분석
● 해외 사례는 형태는 다르지만, 공통적으로 “임무–성과–영향–과정·거버넌스–생태계”라는 일관된 질문에 답하는 구조를 가짐
● 임무 정합 : DOE,프라운호퍼, INRAE 모두 명확한 국가·사회 미션을 전제로 설계됨
● 과학기술 : REF의 outputs, DOE·Fraunhofer의 세계수준 S&T, INRAE의 학문·데이터 성과 등
● 경제·산업 : 기술이전, 스핀오프, 산업계 계약연구, 경제파급 분석 등
● 사회·환경·안보 : 기후·에너지·보건·식량·재난·회복력·안보 등 다층적 임팩트
● 정책·공공서비스 : 정책 근거 데이터 제공, 규제·표준·제도 설계 기여
● 혁신 생태계·연구 인프라 : 대형 연구시설, 시험·검증 인프라, 장기 데이터·모니터링, 지역 클러스터 허브 기능
● 이해관계자·과정 : EI·AREA·ASIRPA를 통한 사용자 참여, 공동설계, 상호작용 기반 가치 창출
● 책임 있는 혁신·거버넌스 : 안전·보안·윤리·투명성을 내재화한 평가·운영 체계

나. 국내 사례
● 국가전략기술 확보·사회문제 해결을 위해 출연금 중심·임무 중심 R&D 체계로 전환, 연구기관의 역할을 ‘국가 거점 실행기관’으로 재정의함
● NSTL 도입·대표성과 중심 평가 등으로 기관의 책임성·성과창출 압력 강화 → 전략·조직·예산 구조의 전면적인 재편 유도
● 기술단위 조직에서 문제·임무 중심 융합 조직으로 전환 → 다학제 협업·매트릭스 연구 증가
● 논문·특허 중심 성과에서 실증·기술이전·산업 적용 성과 중심 체계로 변화 → 현장 파급력 확대
● AI·데이터 기반 운영, 개방형 협력 모델 확산 → 연구 효율성·협업 범위 증가
● 기존 산출물 중심에서 결과·영향 중심 5대 분야·208개 지표 체계로 전환 → 장기적 사회·경제적 효과까지 평가 범위 확대
● 출연연 성과를 정량성과 + 질적 영향력으로 평가할 수 있는 기반 마련
● 출연연은 연구를 통해 국가전략·경제·사회·환경·인프라·글로벌 등의 분야에 다차원적 파급효과를 창출함

3. 출연연 가치 기준 설정
(1) 가치 기준 설정의 기본 방향·원칙
● 기존 논문·특허·기술이전 중심의 양적 평가 한계를 넘어, 국민 삶·경제·사회·환경·안보·정책에 미치는 질적·장기적 영향까지 포착하는 다차원 가치 기준을 지향함
● 출연연이 국가전략기술 확보, 사회문제 해결, 국가·경제·기술안보 강화, 연구생태계 조성 등 공적 임무를 수행한다는 점을 반영하여 가치 기준을 설계함
● (임무정합성) 각 기관의 설립근거·법정임무·중장기 전략과 가치 기준 요소의 정합 가능성, 23개 기관의 이질성을 고려해 기관별 가중치·적용방식의 유연성을 고려
● (사회책임성) 연구성과가 삶의 질·불평등·안전·환경·기후·안보·미래세대 지속가능성에 실제로 기여하는 정도를 포함하고, 감염병·재난·사이버위협·공급망 교란 등 신종 리스크 대응능력을 기반으로 함
● (정책활용성) 가치 기준을 예산편성·배분·조정, 기관평가, 전략·중장기계획, 국가전략기술·안보·사회문제 정책기획에 직접 쓸 수 있는 정책도구로 설계함
(2) 가치 기준 설정 절차·단계
● 가치 기준 도출을 ① 이론분석 → ② 국제사례 분석 → ③ 국내 제도·현실 검증 → ④ 정책 적용 가능성 점검의 절차로 설계
● (이론 단계) 공공가치·조직가치·성과·영향평가 등 이론을 종합 검토해, ‘공공연구기관이 만들어야 할 가치 범위’와 ‘과정 가치’의 필요성을 이론적으로 정립함
● (사례 단계) 미국 DOE·영국 REF·프랑스 ASIRPA·독일 프라운호퍼 등 사례를 분석하여, 결과물·영향력 중심 구조, 안보·정책·사회 영향 평가, 과정·역량 평가 강화 추세를 확인함
● (구조화·검증 단계) 문헌·사례에서 추출한 가치요소를 논리모형에 매핑하고, 전문가 자문을 통해 현실성, 지표화 가능성, 기관별 적용 유연성을 점검하여 구조화함
● (정책 적용 점검) 정부 부처 R&D 예산 프로세스와 연결성을 분석해, 예산 배분 및 출연연 관련 정책 과제(평가 등) 등에서 실제 활용 가능한지 정책 타당성을 확인함
(3) 분석틀·논리모형·가치사슬
● 출연연의 가치를 투입–활동–산출–결과–영향 5단계 논리모형으로 구조화하고, 이를 출연연 가치사슬로 재해석함
● 투입 및 활동 단계에는 연구인력·인프라·재정·조직문화·윤리·보안·거버넌스·협력·교육·조직학습 등 ‘과정·역량 가치’를, 산출·결과·영향 단계에는 논문·특허·정책자료·산업·사회·안보·지속가능성 등 외부 성과 가치로 군집함
● 이 다섯 단계 구조를 통해, 단기 산출(논문·특허)과 장기 영향(국가전략·사회안보·지속가능성)을 분리·연결하여 설명하고, 시간지연과 장기 파급효과를 제도적으로 반영할 수 있게 함
● 특히·연구보안·윤리·협력·조직역량 등은 투입·활동 단계의 독립 가치축으로 설정하여, “결과만 보는 평가”에서 “결과+과정·역량을 함께 보는 평가”로 전환할 수 있도록 설계함
(4) 10대 가치영역 도출
● 문헌·사례·제도 자료에서 최초 233개의 가치 기준 후보군 중 설정 기본 3원칙(임무정합, 사회책임, 정책활용)을 기반으로 83개 가치요소를 1차 추출
● 이를 논리모형 단계·유사성·정책 활용 가능성 기준으로 재분류하여 결과와 영향 중심 ‘결과 영역’과 투입과 활동 중심 ‘과정·역량 영역’으로 재구조화함
- 과학기술적 수월성 : 지식·기술 창출 및 전략기술 등 과학기술 진보 기반 강화
- 산업·경제 파급효과 : 기술이전·사업화와 산업·공급망 경쟁력 제고
- 사회·환경·삶의 질 기여 : 보건·안전·환경·기후 대응 및 사회·지역 기여
- 정책·공공서비스 지원 : 정책·제도 개선과 공공서비스 품질 향상
- 국가전략 및 안보 기여 : 국방·원자력·사이버·공급망 등 국가·기술안보 강화
- 협력·연계 역량 : 산학연·국제·지역·다부처 협력 네트워크 역량
- 혁신 생태계 및 인프라 : 인력·인프라·조직문화·지원체계 등 내부 기반 역량
- 책임 있는 연구·운영 : 윤리·투명성·사회정합·위험예측 기반 책임 연구
- 글로벌 리더십 : 투명성·보안·이해상충 관리 등 신뢰 기반 운영
- 인재 양성 및 역량 강화 : 인재양성·지식·데이터 개방 및 성과 확산

4. 출연연 예산 배분·조정 활용 방안
● 분야·기술 중심에서, 가치 포트폴리오(과학기술·경제·사회·정책·RRI·안보) 중심 투자 방향 제시
● 각 핵심사업별로 투입–활동–산출–결과–영향을 간단히 도식화하여 장기 가치창출 경로 명시
● 과기정통부 투자방향에 기술·전략분야별 우선 가치영역(예: AI–윤리/RRI, 에너지–환경·안보 등)을 함께 제시
● 기재부 편성지침에 “각 사업의 공공가치 기여영역 및 가치사슬(논리모형)요약을 제시”하는 항목을 신설
● 연구회 예산요구기준 서식에 ‘가치 영역 선택’ + ‘논리 모형 요약’ 항목을 포함
● 출연연 예산요구 근거자료에 기관 전체의 가치 전략 단락을 넣어, 예산구조 변화를 가치 관점에서 설명
● 대·중과제 설명자료를 논리 모형 형식으로 표준화하여, 심의자가 과제별 가치사슬·포트폴리오를 한눈에 파악하도록 함
● 이사회는 임무정합성·가치 포트폴리오 균형·가치 창출 경로의 설득력을 체크리스트로 점검
● 과기정통부는 예산조정 시 가치 기준과 예산규모·사업설계의 정합성을 중점 검토하고, 심의 과정 및 절차에서 가치 관점 검토 영역을 배분
● 자문회의 전문위원회는 기술적 타당성을 넘어, 공공문제 해결·국가전략·RRI·안보 기여를 묻는 가치 중심 질문 세트를 활용
● 기재부·국회에서는 출연연 예산을 “기관 유지비”가 아니라 국민에게 돌아가는 가치 패키지로 설명할 수 있도록, 가치 기준과 대표성과·사례를 연계해 제시
결론: ● 출연연을 10대 가치영역과 가치사슬로 처음으로 종합 구조화할 수 있도록, 정량·정성·무형 성과를 아우르는 표준화된 기초 프레임워크를 제시함
● 논문·특허·기술료 중심의 정량 성과 평가 패러다임을 넘어, 과학기술·경제·사회·환경·문화·정책·RRI·안보·조직역량·지식생태계 등 가치 중심 판단 틀을 제안하여 향후 평가·예산체계의 질적 전환 기반을 마련함
● 예산편성지침·연구회 예산요구·과기정통부·기재부·국회 심의 문서 흐름을 반영해, 실제 예산 편성·조정 과정에서 즉시 활용 가능한 도구로 설계했다는 점에서 실무 활용성이 큼
● 국가안보·기술안보·경제안보·사회안보를 독립 가치영역으로 편입하여, 출연연을 국가전략기술·안보 최전선 기관으로 위치시키는 미래지향적 가치체계를 제시함
비고